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关于加强“城镇上山”科学管理和合理利用的建议
提案号 提交时间 2013年11月06日
提案者 沈斌 提案类别 经济建设
案由 关于加强“城镇上山”科学管理和合理利用的建议
理由

云南94%是山地,平坝仅占6%。据统计,1996年—2010年,云南全省各类建设占用耕地271万亩,其中78%为坝区的优质耕地;2010年,全省新增25万亩建设用地,其中近50%占用的是耕地;全省10平方公里以上的坝区耕地建设占用已达30%。在城镇化提速、建设西南地区桥头堡用地需求剧增的背景下,2011年云南省建设用地计划指标缺口很大。面对资源需求与供给的尖锐矛盾和发展与保护的“两难”,云南省委、省政府作出了“转变城乡发展思路,保护坝区优质良田,建设山水城市、田园城市、山地城市”的战略决策,将扭转城市建设紧盯6%坝区的思维定势,面向占全省面积52%的丘陵缓坡区。云政发185号文“城镇上山”的决策作为云南省现阶段重要的城市建设管理的重要指导方针,将从全方位、长期地影响和指导云南省未来城市建设的总体方向,是云南省今后城镇建设的纲领性文件和一项重要的基础性政策。严格保护基本农田,少占用平地坝区、城市建设优先向坝区周边适建山地、坡地和未利用土地发展,保持社会发展的科学性和可持续性。

昆明全市土地总面积为21012平方公里,其中耕地占土地总面积的20.8%,山地和丘陵占土地总面积的88%。坡度大于15度耕地分别占土地总面积和耕地总面积的4.9%23.59%。目前,昆明市人均耕地拥有量仅1.02亩,远低于全国1.38亩和全省2.04亩的平均水平。全市山地和丘陵占土地总面积的88%,适宜开发建设用地多为平坝地区的基本农田和优质耕地,可利用的平地资源相当有限。随着昆明区域性国际城市建设加快推进,城乡建设和产业发展用地需求必将不断加大,土地开发利用与耕地保护之间的矛盾日趋突出,土地对发展的瓶颈约束日益显现。因此,昆明市必须以保护坝区农田建设山地城镇为契机,妥善处理好工业化、城镇化与耕地保护之间的关系,确保经济社会可持续发展。

省委、省政府“保护坝区农田,建设山地城镇”这一重大战略决策对于保护坝区耕地不言而喻,这是省委、省政府审时度势、立足省情、着眼长远提出的用地新举措,也为昆明城市建设开辟了新的路径。保护坝区农田、建设山地城镇是城镇建设规划指导思想的重大调整,我们必须从主要占用耕地、平地搞城镇建设,转变为向山地坡地要建设用地,因此一定要正确处理好开发与保护的关系,处理好城镇建设与林业保护、土地利用之间的关系。同时一些地方在贯彻规划城镇上山政策时,存在过量规划、过度超前、盲目扩展的情况,扩张速度明显加快,与人口增长不相协调;将以往“未批先占、少批多占、不批就占”等违规占用的土地合法化的倾向也应引起高度重视。

措施与建议

(一)要坚决防止盲目扩大城市建设用地规模,应使城市用地规模的扩大建立在对城市现有土地合理利用的基础上,要注意挖掘城市中心区及老城区的土地。既要注意土地开发的量,也要注意土地开发的质,要注意发挥每一块土地的潜力,优化土地利用结构。另外,在深入挖掘城市土地的同时,要严厉制裁闲置土地的行为,闲置土地不仅仅是浪费资源的行为,也是土地投机,经济泡沫的前兆,因此,政府应对土地闲置的期限严格加以控制,一旦超期应及时对土地进行处理,对有关责任人加以处罚。

(二)昆明市要在昆明新机场、宜良工业片区、五华西翥片区等试点区域前期利用低丘缓坡山地综合开发利用取得成效的基础上,认真总结研究山地、开发山地、利用山地、保护山地的经验,并提出向荒山荒坡要建设发展用地、生态用地的措施和进一步完善山地城镇建设的思路和方法,统筹安排低丘缓坡土地综合开发利用的方向、规模、用途和布局,合理确定建设开发的项目区范围和建设时序。

(三)滇池地表无大江大河注入,属于半封闭性湖泊,滇池水体主要由地表径流补给支撑。如在汇水区域大兴土木,破坏了森林资源,会使降雨无法得到森林的涵养和过滤,长此下去就会破坏了湖泊的生态系统功能;因此要注重坚持“在保护中发展、在发展中保护、保护与发展兼顾”的原则,综合考虑滇池保护与昆明城市发展的需要,并对滇池流域各级保护区内的发展布局和相应的滇池保护政策进行科学划定。

(四)山地的生态系统复杂、敏感、脆弱,因此,要坚持生态价值观和科学发展观,按照生态城市的总体定位来审视我们的城市规划和城市设计。城镇上山会遇到生态脆弱区,要防止开发导致水土流失和地质灾害。针对山地地形地貌的特殊性,山地城镇建设要做好地质灾害评估,有地质滑坡的地区和有隐患的地方必须坚决避让,在评估基础上才能展开项目的具体实施工作;在规划、建筑设计的过程中,要注重山地城市的生态补偿,对绿地系统补偿,对水的利用与补偿,对空气质量的补偿,生物多样性补偿,生态景观视觉补偿等。以“反规划”为手段,建构山地“城市生态基础设施”与“景观生态安全格局”。

(五)林权制度改革后,林地的使用权已在农户手中,如果用林地单位与农户达不成协议,林业部门就不能审批,所以,山地城市建设一定要正确处理好开发与保护的关系。依法办理相关林地征占用手续,对征用、占用林农的林地进行科学的评估,实行林产资源评估,在这个基础上按照相关规定给予相应的补偿。市里要出台综合性和专业性的规范文件,相关部门要上下联动、协调统一,并抓紧《土地利用总体规划》、《城乡建设规划》和《林地保护利用规划》的调整完善工作,相关规划的编制中建设用地界线应与土地部门划定的8度线和林业部门划定的林地保护线相协调。规划用地选择要注意避让国有公益林用地、省级公益林用地和基本农田用地。各地还要根据自身实际,尽快出台相关配套政策,才能使山地城镇建设真正做到在科学合理开发中保护,在保护中开发,以最小的环境代价实现最大的经济效益和社会效益,以最小的经济成本实现最好的环境保护,从而推进山地城镇的可持续发展。

(六)在实施城镇上山过程中,严格遵守循序渐进的原则显得极为重要。一方面原有的城市规划有不少项目已经启动实施,基础配套设施也已经完成,但周边不少待开发的“熟地”的相关手续尚未办下来。如果相关政策搞“一刀切”,将使业已投入的基础配套设施打水漂,相关的投融资开发链条也将断裂,从而产生诸多问题。另一方面城市建设有“集聚经济”性。集聚经济实力是区域经济发展的重要支撑,城市、工业规模相对大的城市集聚经济实力强,人口分散,集聚经济弱,不能发展第三产业,也不可能提供足够的就业岗位,城市规模也很难扩大。面积小、人口少,不利于集聚经济发展的地区暂不宜分散发展。

(七)实施城镇上山,规划要从规模的确定、路网的规划、生态环境等角度提高山地城镇规划的合理性和可行性。山地城镇建设不能一味挖山填壑,而要依山就势、随地赋形、组团发展。否则,不仅工程费用增大,还可能引发交通、环境和地质灾害等诸多隐患,捉襟见肘的地方财政很难拿出更多的资金,处理好开发与保护的关系。

(八)通过山地城市的建设,构建山地城市的特有肌理和特色空间。在进行山地建筑设计时,要充分结合地形组织城镇空间和适应山地的步行公共空间,来构建人性化的步行空间。山地城镇应从地形特征、历史文化传承、地方材料和适用技术等方面寻求营养,以城市整体为视角,充分运用城市设计,打造城镇特色,使居住者有宜人的认同感和归属感。

办法
 
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