随着社会及经济的高速发展，防灾减灾越来越成为许多国家和地区尤其是现代城市管理不得不面对的重大工程。防灾减灾既包括对自然灾害的准确预警，也涉及如何控制并减少人为灾害的发生，以及在灾害发生前，通过相关的训练提高人们的应变能力，在灾害发生时，迅速启动应急救灾系统，调集各职能部门抢险救灾，尽快恢复正常的生产生活秩序，将灾害的损失降低到最小。加强应急避难场所的规划和建设，就是做好防灾减灾工作的一项重要内容。

所谓应急避难场所，是在突发公共事件发生时，可供居民紧急疏散、临时生活，为了人们能在灾害发生后一段时期内，躲避由灾害带来的直接或间接伤害，从而能够有效地减轻突发事件引起的社会危害，并能保障基本生活而事先划分的带有一定功能设施的场地。从日本1923年关东大地震后有规划地建设应急避难场所开始，建设应急避难场所就成为国际社会应对突发事件的一项灾民安置的重要措施，也是现代化大城市用于民众躲避重大自然灾害的安全场所。

东川处于小江断裂带上，自古就是地震危险地区，大小地震连年不断，加之2000多年的铜矿开采，致使山体破碎严重，部分地区地质结构较为疏松，极易爆发泥石流。随着城市化不断加快，城市整体防灾功能滞后于城市现代化建设发展的问题日益突出，而建设灾害应急避难场所是提高城市综合防灾能力的重要举措之一。汶川地震后，云南的地震形势越趋严峻，云南省发生7级以上地震的可能性在加大。据研究，云南7级以上地震有向东部转移的趋势，未来几年，滇东地区存在发生6～7级地震的危险。《左传》有言：“居安思危，思则有备，备则无患。”，“5．12”汶川地震后，特别是今年3月份的日本发生的地震和海啸，市民都在思考，不久的将来东川会不会发生地震?发生了大地震或其他重大灾害时怎么办?我们的应急避难体系健全吗?我们可以到哪里躲避、安身?为了了解全区防灾减灾和应急避难场所建设的有关情况，做到未雨绸缪，防患于未然，今年，区政协把东川城区防灾减灾和应急避难场所建设情况调研作为重点工作来抓，成立了以杨伟副主席为组长的调研组，由文史委具体牵头，深入相关单位、深入群众、深入灾害隐患点调查研究。8月10日，在区政协主席张家福的率领下，调研组再次深入东川城区灾害隐患点和应急避难所实地调研，并召开座谈会听取多方意见和建议。现将本次调研的情况向区委报告如下。

一、东川城区面临的主要灾害危险

（一）东川城区面临泥石流的威胁

由于特殊的地质条件和2000多年的铜矿开采历史，东川部分地区山体破碎严重，一旦出现点暴雨，极易爆发泥石流。据2011年的调查，全区共有398个地质灾害隐患点，其中特大型地质灾害隐患点3个，分别是城市后山五条泥石流沟、落雪泥石流沟、因民红山村魏家冲沟。受威胁的群众达8058户30049人。

东川城区是东川区的政治、经济、文化、教育中心。东川城区范围是南起腊利河（又称小海河）、北至田坝干沟、东起疗养院、西至山脚粮仓，南北长6km、东西宽2.6km，面积15.6km2。东川区委、区政府所在的东川城区，就坐落于腊利河、石羊沟、深沟（含祝国寺沟）、尼拉姑沟、田坝干沟等五条泥石流沟所汇集而成的堆积扇之上。这五条泥石流沟上游有上亿立方米的松散固体物质堆积,加之陡峻的地形坡度，如果遇到极端气候条件下的强降雨，极易形成泥石流滑坡等地质灾害而危害下游；这五条泥石流沟形成的堆积扇，就是现代泥石流和山洪的危险区；这五条泥石流沟道贯通东川主城区，严重威胁着东川城区安全，历史曾上发生过多次泥石流冲毁城市，并造成了数人伤亡的惨痛教训。这五条泥石流沟虽然经过数十年的泥石流防治工作，灾害发生的危害程度有所降低，但因治理的工程标准低、治理的范围有限、工程措施的功能老化、地质灾害范围扩大等因素，东川城区上游的地质灾害隐患依然存在，居住在下游城区的八万余群众的生命财产安全仍然受到威胁。

（二）东川城区面临地震的威胁

云南自1996年丽江7级地震后就进入地震活动的第四平静期，目前已达15年多，接近上世纪最长平静期。据省地震局专家分析研究，2011年3月24日发生的缅甸7.2级地震，震中与我省滇西南同属于滇缅弧——安达曼海构造体系，而云南地震活跃期的启动与滇缅弧――安达曼海构造带关系密切，因此，判定缅甸7.2级地震为我省第五地震活跃期首发地震，并明确我省已进入第五地震活跃期，在未来十五年左右时间里我省将发生多次6级以上地震，云南地区地震形势日趋严峻。

东川地处小江深大断裂带，地质构造复杂，地震活动频繁，是云南省地质灾害易发、高发区和地质灾害重点防范区。东川城区位于小江断裂东支上，从玉碑地又分岔，西边沿小江河谷发展，东边沿城市后山发展，经过东一中、尼拉姑、木树郎附近，在阿旺镇安乐村附近汇合。东川城区被东断裂(蒙姑-大龙潭断裂)和西断裂(玉碑地-田坝断裂)所包围，在包围东川城区的东、西断裂上都发生过4级以上地震。

东川历史上曾发生过1733年8月13日的7.8级地震和1966年2月5日6.5级、2月13日6.2级双震。几年来均被划入川滇交界的全国7级地震危险区，同时也被列为全省、全市地震重点监视防御区。

二、东川城区应急避难场所建设的现状

工作成效。近几年，我区高度重视城市后山的防治工作和防灾减灾工作，在应急预案制订、应急避难所建设方面都取得了一定的成果。根据《东川区城市总体规划续修编2007—2020年》确定的应急避难场所规划，目前，全区总应急避难场所面积149258平方米，按人均1.5平方米，灾害发生时可以安置9万余人。

存在的困难和问题1．东川地质灾害管理难度大，城市后山生态破坏严重。我区地质灾害点多面广，且特大型、大型泥石流隐患点较多，国土资源主管地质灾害防治的部门管理力量和技术支撑机构技术人员不足，地质灾害管理难度较大。

东川被列为资源枯竭型城市以来，对城市后山的治理进一步加强。但在加强治理的同时，东川城区后山范围内仍出现修建环山公路一事，在修建过程中扰动和破坏了地表结构，产生了大量的弃土堆积，数公里外清晰可见，破坏了后山的地质地貌和生态环境，留下地质灾害隐患，如果遇到极端气候条件下的强降雨，诱发泥石流的形成，将对下游城区所居住的八万余群众构成威胁。

2．防震减灾经费投入严重不足。

东川的地震观测、监测仪器分布极不平衡，现有设备陈旧、老化严重，基本是“九五”、“十五”时期安装使用的，抗干扰能力弱。防震减灾工作受当今科技发展影响很大，新装监测设备还需摸索。加之受科技发展限制、财力有限、发展后劲有待加强；作为“三网一员”的各乡镇（街道）地震宏观联络员肩负了各街道、乡镇防震减灾科普宣传、地震宏观异常落实、地震灾情上报的责任，但由于都是兼职，工作无装备，补助低（每人每月50元），人员变动频繁，加之工作责任心的差异，因此宏观观测工作中存在许多薄弱环节。由于受财力影响，除人员经费外，防灾减灾专项工作经费安排较少，工作开展难度较大。

3．防震减灾宣传不到位。防震减灾宣传涵盖了防震减灾工作三大体系，强调了科普知识的普及，弱化了震害防御工作、应急救援工作和单位职能等方面的宣传；宣传方式和手段比较单一；宣传活动虽然开展很多，但在接受人群的广度和深度上还不足。

4．城区应急避难场所建设严重滞后。目前，全区虽有应急避难场所面积149258平方米，按人均1.5平方米，灾害发生时可以安置9万余人（钻石年华广场，面积5325平方米；政法广场，面积933平方米；火车站前广场，面积1700平方米；和平广场，面积20000平方米；石头公园，面积32100平方米；人民公园，面积89200平方米；湿地公园一期，面积106667平方米正在建设中）。但是，这些所谓的应急避难场所布局不合理，缺乏必要的设施和物资储备，应急避难场所功能与配套设施不健全，无标识牌、后备电源、隐蔽厕所等。现有的应急避难场所，不能满足避灾疏散要求，只能算是一个临时疏散的场地，算不上真正意义上的应急避难场所。同时也缺乏宣传，大部分市民既不知道应急避难场所的设置地点，也不了解发生灾难时如何使用，一旦灾害来临，人民群众的生命和财产将受到严重威胁。

5．综合应急救援大队无装备。

三、意见和建议

通过本次视察调研，我们广泛听取了人民群众、政协委员和相关部门的意见和建议，对东川城区防灾减灾工作和应急避难场所的规划建设提出以下意见和建议。

（一）加强对城市后山的治理与保护

1．建议政府出台相关的文件，类似城市后山环山公路等毁坏地表结构的工程修建活动，必须先完成环评和地质灾害评估等相关报批手续，审批许可后才能进行工程建设；应立即停止城市后山环山公路等毁坏东川城区后山地表结构的工程修建活动，完善“环山公路建设项目”的相关报批手续，对其所毁坏的地表必须及时进行综合治理。

2．继续加强东川城区后山治理。以东川区资源枯竭型城市矿山地质环境治理重点工程和生态修复为契机，用好项目资金，工程治理与生态治理齐头并进，恢复城市后山植被，缓冲地质灾害，再造秀美山川。

3．建立健全东川城区后山地质灾害防治预警预报系统。近年来，全球气候变暖、极端气候频发。去年与东川自然地质条件相类似的甘肃省舟曲“8·7”特大泥石流灾害、云南省保山“9·1” 特大滑坡泥石流灾害等极端气候诱发的地质灾害事件，为东川人民的生存和发展敲响了警钟。在东川城区后山建立健全一套有效的预警预报系统，是十分必要的。

4．争取全社会参与、共同关注东川城区后山地质灾害防治，建立健全东川区地质灾害防治管理队伍，适应东川区地质灾害防治工作的要求。

（二）进一步加强震情监视和地震宏观联络员队伍建设

1．建议政府加大对防震减灾专项工作经费的投入，按市政府要求形成长效投入机制，并根据实际情况有所增加。

2．各镇（街道）应选用岗位相对稳定、工作认真、责任心强的人员兼任地震宏观联络员，关心、支持联络员工作，使其充分发挥作用。

（三）认真开展“建筑工程抗震设防要求审批”工作，加强东川城乡建设工程抗震设防管理，提高建设工程抵御自然灾害的抗震能力。

（四）高度重视应急避难场所的规划建设

1．科学规划，合理布局。要将应急避难场所的规划建设纳入城市总体规划及城市控制性详规修编中，并编制地震小区专项规划，在城市的东南西北中预留和规划建设应急避难场所，主城区应急避难场所的布局数量应与市民避难需求相适应，就近设置，以保证各个人口稠密区的人员能在最短时间内进入应急避难场所。应急避难场所的规划建设要与城市建设同时规划，同时建设，同时竣工。并从制度上、经费上保障应急避难场所建设。

2．因地制宜，平灾一体。结合东川城区面临地震和泥石流威胁的客观实际，在规划建设中应注意规避小江断裂带和泥石流灾害隐患区。将公园、学校、体育场、绿地、广场、人防工程、主城区大道也建成应急避难场所，平时休闲娱乐，灾时应急避难。对东起路、凯通路北延线两边高大建筑进行控制。

3．配齐设施，储备物资。应急避难场所要做到要素齐全、设施配套。逐步加强、完善城区避难场所医卫、粮食、饮水、交通、通讯、电力、帐篷等综合配套设施建设和物资储备。并对应急避难场所建立的标志、标识，明确专人管理负责，并建立长效管理机制。

(五)加大宣传，警钟长鸣

由宣传部牵头，各部门配合，加大宣传力度，做到警钟长鸣。

1．通过电视、报纸、网站等宣传媒体，加强地质灾害防治知识的全民教育普及工作，提高广大民众对于地质灾害的了解和认识，增强全社会的防灾减灾意识以及避灾自救能力。

2．编发内容丰富的《市民防灾应急手册》，加大对灾后疏散线路、场所的宣传力度，提高市民应对各种灾害的能力。

（六）加强应急救援队伍建设，提高应急抢险能力

一旦发生突发灾害时，易产生通讯中断、道路毁坏、房屋倒塌等危害。必须加强应急救援队伍建设，才能提高应急抢险能力。

1．以武警、消防和应急民兵连为主，民政、医疗、卫生等部门密切配合，建立一支装备设施齐全，训练有素的应急抢险的专业队伍和安置、救护队伍。一旦灾害来临，才能有效实施救援。

2．各单位和社区要建立一支训练有素的应急救援志愿者队伍。基层社区和有关部门、单位要积极行动起来，组织应急救援志愿者队伍，配备必要的器材，并加强培训和演练工作，平时就熟悉防灾、避难、救灾程序。一旦有应急情况，就能引导市民有序开展自救互救行动，发挥志愿者防灾宣传员、避难引导员、救灾工作员的作用。同时还应加强对市民自救互助能力的培训。

（七）组织演练，完善应急预案

近年来，为应对各种灾害的侵袭，区政府及相关部门都制定了相应的应急预案。要让这些应急预案具有可操作性，必须适时组织疏散和预案演练。

通过演练，降低群众的恐慌心理，让群众知晓在哪里避难，避难线路如何选择，提高民众掌握逃生避难能力；通过演练，进一步锻炼队伍，提高应急队伍实战能力；通过演练，发现问题，及时整改，不断完善应急预案。

在制定和完善预案时，应针对城市应急避难场所的特点及周边环境，确保在灾情发生时，市民在第一时间内能够快速有序的转移到指定场所，最大限度的减少人民群众生命和财产的损失；在防灾减灾预案中，还应充分考虑东川交通条件较差，出现与外界隔绝的情况。

（八）建立并加强应急抢险指挥中心建设，高效快捷地应对各种灾害

灾害发生后，若没有一个权威性的指挥中心，就容易引起恐慌和混乱，人民群众就会无所适从，生命和财产将会受到更大的损失。所以，区政府应建立一个综合性的应急抢险指挥中心并加强硬件设施建设。一旦灾害来临，所有消息由指挥中心发布，一切行动听从指挥中心安排。只有这样，才能高效快捷地应对各种灾害，最大限度地减少次生灾害，最大限度地保护群众的生命和财产。

为充分发挥指挥中心高效快捷地应对各种灾害的作用。一是指挥中心要建立由区政府领导牵头，相关部门参加的联系机制，定期或不定期地分析研究相关问题，加强相关部门的信息沟通、资源整合、配合协调，明确防灾减灾的工作要点，定期开展城区避难场所的检查和维护工作，提高综合应急能力，提高防灾减灾效果；二是指挥中心要建立防灾减灾预警系统；三是指挥中心要加强应急抢险硬件设施建设，确保抢险工作顺利开展。尤其要加强警报设施建设，做到固定音响警报全区全覆盖，在灾害到来时能够发放灾情警报音响，或通过警报扩音统一指挥疏散部署；要建立车载指挥所，配备牵引车辆和车载分端设备，配备后备电源保证指挥中心通讯畅通，做到灾情发生时图像声音传播无盲点、不瘫痪。