滇池环湖湿地建设是治理滇池污染，改善湖滨生态环境的重要措施。近年来，各级政府投入大量人力、物力和财力，在滇池环湖开展湖滨生态建设，取得了明显成效，但同时遇到了许多困难和问题。为了全面了解滇池环湖湿地情况，进一步推进对滇池的治理保护工作，市政协把对滇池环湖湿地规划建设管理情况列为2012年年度重点调研，市政协领导带队，组织了部分政协委员、专家，先后实地调研了滇池国家旅游度假区、官渡区、西山区、呈贡区、晋宁县部分湿地，听取了市滇管局及相关部门和有关县区的工作汇报。调研组在全面了解情况，认真分析研究的基础上，提出了加强滇池环湖湿地规划建设关注的一些意见建议。

一、滇池环湖湿地规划建设与管理现状

（一）环湖湿地的规划情况

早在2003年10月，市政府委托清华大学等单位同共编制完成了《环滇池生态保护规划》，2005年5月，我市又围绕以滇池湖滨生态系统的恢复重建和滇池水环境质量改善为目标，以环湖湿地生态、生态村建设和景观节点工程建设为主线，开展了《滇池湖滨生态湿地建设详细规划》，为滇池湿地恢复与建设奠定了坚实基础。

“十一五”以来，为争取项目立项，环湖湿地建设项目列入了滇池治理项目中，2009年省发改委批复了《滇池外海环湖生态建设可行性研究报告》。为确保环湖湖滨生态建设工作顺利实施，市政府下发了《滇池湖滨“四退三还一护”生态建设工作指导意见》及《滇池湖滨“四退三还一护”项目管理办法》等相关文件，具体确立了在滇池外海保护界桩外延100m（遇环湖路以环湖路为界）范围内，全面开展 “四退三还一护” （退田、退塘、退人、退房，还湖、还湿地、还林地、护水）的湿地等生态建设。 在“十二五”期间，计划实施退塘退田39911亩、退房160万m²、退人2.5万多人，开展湖滨生态建设50000亩，计划投资1013507万元。

（二）环湖生态带的建设管理现状

环湖湿地建设以“四退三还一护”作为载体，现已取得了阶段性成果。目前，全市共完成退塘、退田44669亩，退房144.09万m²，退人24364人，8家省属及驻昆部队单位已完成3家单位搬迁，53家市属、县（区）属及以下企事业单位已完成45家单位搬迁。同时按照“自然生态最大化、工程措施最小化”的原则，加快推进已退地块的生态恢复工作，建设湖内湿地11220亩,湖滨湿地22166亩，湖滨林带20919亩，开展湖滨生态建设共54305亩，累计完成投资54.64亿元。详细情况见附件《滇池环湖湿地建设情况一览表》。

通过三年多的工作，环湖湿地结构初步形成，即以湖滨湿地与湖内湿地、及湖滨林地相结合的生态景观。伴随着湖滨区人为活动的减少及湿地植物的逐步恢复，湿地生态系统逐步发挥出应有的作用，许多滇池八十年代的沉水植物和挺水植物优势群落（如狐尾藻、杏菜、眼子菜、茭草和芦苇等）在湿地内部和湿地周边正逐步恢复，湖滨地带已基本形成沉水植物—挺水植物—湿生乔木的湿地自然结构。

加强环湖湿地管理，充分发挥湿地的社会效益和生态效益。滇池环湖湿地实行属地管理。沿湖各县（区、管委会）高度重视湿地的管护工作，根据《滇池湖滨生态带管理维护指导意见》，结合滇池湖滨生态建设状况，采取多种措施加强对湿地的日常管护，开展看护林地树木、适时清理枯死植物及日常保洁工作。目前，各县（区、管委会）对湿地管护的责任和投入经费不等。在管护人员人均管护范围上，有的按40亩/人管护，有的按100亩/人管护；在劳务费上，有的按800元/人·月支付。据了解，环湖湿地每年实际管护资金约5935万。

（三）环湖湿地建设取得的成效

在各级、各部门的通力协作下，在环湖单位、企业、广大群众的大力支持和配合下，滇池湖滨“四退三还一护”的湿地等生态建设取得了一定成效。

1．环湖景观得到较大改善

环湖湿地的生态建设，改善了滇池周边的生态环境，自然恢复的成片芦苇荡和茭草群，人工种植的柳树和中山杉林基本形成了环滇池生态圈，原有的村庄被生态湿地建设取代，湖滨区各种湿生植物和鸟类一起构成了自然和谐的湿地景观。西华湿地、宝象河湿地、捞鱼河口湿地、东大河湿地等宜人的景色已成为市民休闲的场所。随着滇池生态湿地林带、生态景观区、人与自然互动区的建设提升，滇池环湖生态湿地成为展现高原湖滨生态城市的重要窗口。

2．环湖面源污染得到有效缓解

通过强力推进“四退三还一护”工作和湖滨生态恢复和建设，滇池环湖生态隔离带初步形成，为削减滇池污染负荷、改善滇池水质，发挥有效的作用。一方面，通过“退塘退田”，面源污染大幅度减少，平均每年减少化肥施用量约3200吨，有效消除面源污染。另一方面，通过退房退人，明显减少了滇池周边人为的生活、工业污染。按照环保监测推算，仅“退人”一项，每年削减污水排量20余万方，其中削减COD_cr170余吨，TP约2吨、TN约4吨、氨氮约1吨。

通过近年的努力，大力加强湖滨生态带的建设，形成了一定体量的湖滨生态带，有效改善了滇池水环境，有效控制滇池的污染负荷。

目前存在的主要问题如：湿地规划与城市发展总体规划衔接不够、土地关系未完全理顺、社会资本引入机制有待建立、日常管理制度尚待加强等，特别是滇池生态带建设管理如何可持续发展问题，都需要认真加以研究和解决。

二、对策建议

围绕目前滇池湖滨“四退三还一护”生态湿地建设情况，调研组提出如下对策建议。

（一）强化规划指导，完善和细化湿地规划

根据批准的《滇池外海环湖生态建设可行性研究报告》和编制的《滇池湖滨生态湿地建设详细规划》，各职能部门应按照各自的管理职责编制专业规划，但由于缺乏在统一的平台下将其统筹进行专项研究，各专业规划与《滇池湖滨生态湿地建设详细规划》难以衔接，湿地建设实际用地需求也与各类规划划定的用地性质和范围也不相符合，致使滇池湖滨生态湿地规划不完善，几个规划之间也有一些冲突。如昆明市的土地利用总体规划是2011年国务院审批正式执行的，其涉及环湖路内的土地总面积为9319公顷，其中规划了基本农田2311公顷，一般耕地756公顷，建设用地4070亩，《滇池湖滨生态湿地建设详细规划》范围内的湿地被划定为基本农田和耕地。滇池湿地的六大工程的建设用地，现与湿地生态建设的要求产生矛盾。

建议：为了使滇池环湖路周边涉及的湿地生态建设规划能与城市总体规划、土地利用总体规划、林业规划等其他专项规划形成衔接。目前需再进一步修编现有的《滇池湖滨生态湿地建设详细规划》。即滇池湿地生态规划应与我市的城市总体规划、土地利用总体规划、林业规划等规划进行进一步衔接，应基本吻合，使湿地建设规划更具指导性、针对性和可操作性。

将滇池界桩向外延100米的范围内作为禁建的红线，在此范围内，按照“四退三还一护”要求深入实施湿地等生态建设工作，拆除相关的防浪堤，为湖滨湿地内布水系统创建条件，完善湿地建设结构，使环湖湿地连片互通，使湿地发挥应有的过滤、净化水环境作用。滇池界桩向外延100米至环湖路的范围内，将湖滨带生态建设分段分区块，相应规划出湖滨林地、湿地公园和节点景观湿地，有序地规划湖滨带生态建设。

（二）理顺土地关系，逐步改租用为征转

按照《滇池湖滨“四退三还一护”生态建设工作指导意见》等相关文件的要求，滇池环湖路周边涉及的湿地生态建设用地在用地性质、权属、租赁关系等方面还存在很多问题。一是通过租用土地建设湿地隐患较多。已建成的湿地中，除了少部分一次性征用外，相当部分为租用土地（目前统计的租用土地面积为25727亩），占已建成的湖滨湿地、湖滨林地的60%。其土地性质包括了农村建设用地、基本农田、耕地和林地，土地经营权多属于当地村民，全市每年需支付湿地建设土地租金9800多。目前湿地建设土地租用的租期即将到期，农户普遍反映农用地租金较低，对原定租金标准难以接受，隐患和矛盾较多。二是湿地建设用地进行征转乏力。由于征地标准是根据征地片区综合地价和统一年产值相关而定，同样围绕湿地建设，不同片区不同地段的土地价格相差很大，被征地的农户在被征地过程中抵触情绪较大。同时，按照国家有关规定，征地价格需要两年进行一次更新，目前执行的标准是2009年7月1日制定的，还尚未进行调整，若进行新标准调整各级财政又难以承受租金压力。据统计预测，全市完成“四退三还一护”工作（包括征转土地）还需投入资金约66亿，其中征转土地所需资金是主要部分，资金压力巨大。

建议：

1．努力创造条件，将湿地用地全部转征为国有划拨用地，有的也可以转征为国有农用地，即只征不转。在资金投入上，把滇池环湖湿地建设争取纳入国家滇池治理项目投资笼子，省、市和县三级统筹农业、林业、水利、环保、社保等财政资金，通过各渠道、各名目都“拿一点”的办法，围绕湿地建设实现土地的征转。湿地建设用地尽可能地实现国有化，将目前租用的25000多亩租地，成熟一片，征用一块，逐步在几年内全部征转，解决土地租用的隐患问题。

2．在目前不具备全部征转的情况下，仍还需通过明晰租赁关系和租赁价格，继续过渡地采取租用农民集体土地。借鉴省外成功经验，涉及湖泊湿地建设的用地，也可以采取调整农业产业结构、土地利用综合整治、农村集体土地作价入股、按城中村减挂钩方式报批、按城镇批次用地报批等多种政策。研究制定针对湿地建设的财政补贴制度，可以依照耕地保护财政补贴机制，对耕地及基本农田保护义务人直接给予财政补贴，对承担耕地保护义务的乡镇和村、社区、街道加大耕地资源保护工作财政经费投入的方法进行财政补贴。出台鼓励政策支持周边村民土地租赁后，再承包湿地种植能净化水体的水生植物。对农民在确定为湖滨林地的承包地中自发种植苗木，提供诸如小额低息或贴息贷款、给予专项财政补贴等支持。

（三）全面完成建设任务，充分发挥湿地功能

“四退三还一护”的湿地等生态建设工作虽然已经取得阶段性成果，但在计划滇池界桩外延100米（约33平方公里，5万余亩）范围内建设湿地，目前在其内只完成湖滨湿地22166亩，占湖滨生态带的50%。、湖滨林地20919亩，占湖滨生态带的42%，共计28平方公里，还有4.3平方公里即6400亩湿地等生态建设未能完成。由于整体规划和统筹布局不合理，就已建成的湿地而言，真正湖滨湿地太少，湿地与湿地之间群落各自独立。又由于防浪堤拆除工作还未全面开展，湿地内布水系统不完善，湿地与入湖河道之间，湿地与滇池外海之间还不能完全进行水体互通交换，尚未充分发挥湿地对湖泊的生态缓冲功能，水系还未能形成生物种群有机联通、湿地群落相互依存的整体和水陆交替带完整的生态循环系统，影响湿地效能的提升。

目前，原定规划建设的生态湿地中，还存在着一定面积的蔬菜花卉大棚未拆除，农村面源污染尚能完全消除。“四退三还”范围内还有部分单位没有搬迁,其中省属及驻昆部队5家，市、县属单位8家。若按照新编制的《滇池外海环湖湿地建设补充调整工程可行性研究报告》所新增退塘退田26601亩、退房93万平方米、生态建设35600亩来度量湿地建设进程，则存在着更大的差距。

建议：

1．在继续巩固“四退三还一护”所取得阶段性成果的基础上，进一步完善2011年11月22日市规委会审议通过的《滇池环湖生态带建设规划方案》，在33平方公里区域，以确定拆除防浪堤后湖滨布水范围作为湖滨湿地，结合未来环湖生态湿地建设需要，将环湖生态带划分为湿地、景观节点、林带3种类型，构建多样化的环湖湿地空间。

2．加快安置房的建设。可以通过多种方式进行，采取异地安置、房屋安置、社保安置、就业安置为主，货币安置为辅的安置方式。对整体搬迁的村庄，农村剩余劳动力可在环湖生态建设项目中部分进行就业安置，并纳入社会保障体系。对利用房屋实物进行安置的，要加快安置房建设，促其早日完工交付。对个别经批准的文化、旅游项目用地需少量占用环湖湿地的，涉及到的土地可由县区委托市土地交易中心进行交易，县区财政收取土地出让金，专项使用于滇池湿地建设，特别是使用在失地农民的安置房建设上。

（四）引入社会资本，建立可持续发展机制

建议：在严格执行《滇池环湖生态带建设规划方案》的基础上，滇池保护界桩外延100米至环湖路范围内，通过规划控制，适度引入无污染、能有效控制达标排放、观光旅游、文化休闲娱乐的公益性和商业性结合的项目；在滇池保护界桩外延100米至滇池水面禁建范围，可利用界桩外批准开发的项目，在界桩内打造观光旅游、文化休闲的精品湿地公园。专门出台项目开发与湿地生态建设的关联政策，通过一些产业项目的进入，更好吸引社会资本进入，确保滇池湿地建设的资金筹集，减轻各级财政负担。

（五）完善管理机制，明确协调管理主体

对湖滨生态湿地的后续管理建设，是长期而可持续性的一项工作。目前全市每年需支付湿地建设土地租金近亿元，但每年湿地管护需到位的资金约6000万元，财政支持不足，运行管理经费欠缺，导致大部分湿地仅能实现低水平的粗放管理，湿地内水生植物得不到及时收割，致使水体将造成二次污染，局部甚至出现沼泽化的倾向，严重影响湿地功能及其可持续发展。

为了进一步加强对环湖湿地建设的领导，特别是加强当前湿地的长期管护工作，使湿地具有可持续发展的能力，要重点加强湿地管理研究，改变目前管理中的无序状态。

建议：进一步明确湿地管理职责。在市政府分管副市长的统筹领导下，在现行管理机构（市级层面为市滇池管理局）设置的基础上，进一步明确和区分市、县区两级对滇池湿地建设的管理责任。由于滇池湿地建设涉及的部门较多，应由市政府授权进一步明确市滇池管理局作为滇池湿地统筹管理的协管理调机构，除了制定政策，需协调落实资金和加强工作指导，将滇池湿地建设和管理各类问题，统一规划、统一研究、统一决策，统一基础数据管理，这有利于统筹市级部门和县区政府的管理。

政协昆明市委员会办公厅

2012年11月20日