昆明市城中村村民宅基地房屋产权关系研究报告
[ 作者：昆明政协 发布时间：2012-12-20 12:38 来源： ]
课题组长：段伟（昆明明信公证处处长，九三学社昆明市委社会服务委主任）
《昆明市城中村村民宅基地房屋
产权关系研究》课题组
二〇一一年九月一日
目 录
咨询报告
一、昆明市城中村村民宅基地建房产权研究的意义··························································· 1
二、昆明市城中村村民住房的产权现状··············································································· 2
三、昆明市城中村村民住房存在的问题··············································································· 4
四、昆明市城中村村民住房问题原因剖析··········································································· 7
五、外地房屋产权发展经验和启示····················································································· 10
六、昆明市村民宅基地建房产权的思路、原则和工作重点············································· 14
七、完善昆明市城中村宅基地建房产权制度的建议························································· 15
综合报告
一、昆明市城中村村民宅基地建房产权研究的意义························································· 22
(一)城中村村民宅基地建房产权的定义············································································· 22
(二)城中村村民宅基地建房产权研究的意义····································································· 22
1.实施发展战略的迫切需要································································································· 23
2.加快城乡一体化的有力支撑····························································································· 23
3.保障民生的重大举措········································································································· 23
二、昆明市城中村村民住房的产权现状············································································· 23
(一)土地证和房产证两证齐全····························································································· 24
(二)土地证和房产证两者有其一························································································· 24
(三)具备乡村小组三级批文································································································· 24
(四)历史遗留房产················································································································· 25
(五)违法建盖加盖建筑········································································································· 25
三、昆明市城中村村民住房存在的问题············································································· 25
(一)一户多宅和超标占地现象普遍，土地浪费严重························································· 25
(二)城乡一体化进程加剧了农村宅基地的闲置································································· 26
(三)城乡结合部宅基地隐性流转与私下交易大量存在····················································· 26
(四)宅基地保障功能弱化，资本功能日益凸显································································· 27
(五)宅基地拆迁补偿标准偏低，拆迁户抵制严重····························································· 27
四、昆明市城中村村民住房问题原因剖析········································································· 29
(一)土地二元制是体制根源································································································· 29
(二)政策法规缺失是机制根源····························································································· 30
(三)房屋权属混乱是现实根源····························································································· 31
(四)管理缺位失位是基础根源····························································································· 32
五、外地房屋产权发展动态、经验和启示········································································· 32
(一)外地宅基地房屋产权探索情况····················································································· 33
1.上海模式····························································································································· 33
2.嘉兴模式····························································································································· 34
3.天津模式····························································································································· 34
4.成都模式····························································································································· 35
(二)宅基地换房，集中居住的积极意义············································································· 35
1.有利于打破城乡二元结构，推动城乡一体化进程························································· 35
2.有利于盘活土地资源，解决农村就业············································································· 36
3.有利于改善村民居住环境，提高生活质量····································································· 36
(三)宅基地换房，集中居住存在的问题············································································· 36
六、昆明市村民宅基地建房产权的思路、原则和工作重点············································· 37
总体思路································································································································· 38
总体原则································································································································· 38
工作重点································································································································· 38
七、完善昆明市城中村宅基地建房产权制度的建议························································· 38
(一)建立普查制度，统一办理产权证书············································································· 39
1.全面普查现有的城中村的土地和房屋使用状况····························································· 39
2.确立城中村宅基地使用权和房屋的登记制度································································· 39
(二)加快立法进程，完善政策法规····················································································· 41
1.坚持土地的公有制，完善土地有效利用········································································· 41
2.探索城中村宅基地使用权和房屋的流转制度································································· 42
3.建立“房地一体”的土地房屋处置标准········································································· 42
(三)发挥政府调控，加强监督指导····················································································· 43
1.建立领导机构，确定管理部门························································································· 43
2.加强规划设计，发挥指导作用························································································· 44
(四)保障合法权益，突出“三赢”模式············································································· 45
1.城中村改造是城乡一体化建设的必然要求····································································· 45
2. 保障城乡一体化建设中的村民权益··············································································· 45
3.完善城中村的改造模式，各方利益均沾实现共赢························································· 46
(五)探索农房(宅基地)抵押，解决村民融资难问题························································· 47
1.借鉴成都模式，探索抵押贷款························································································· 47
2.支持农村发展，统筹城乡发展························································································· 48
3.规避贷款风险，完善保障措施························································································· 48
昆明市城中村农民宅基地建房产权研究咨询报告
为摸清昆明市城中村农民住房产权现状，借鉴外地处理产权关系的先进经验，探索符合我市实际的房屋产权管理机制，为党委政府决策提供咨询服务，按照昆明市科学发展决策咨询中心委托研究课题要求,我局承担了《昆明市城中村农民宅基地建房产权研究》任务。课题下达后，我局专门组建了《昆明市城中村农民宅基地建房产权研究》课题组，历时3个月，深入到五华、盘龙、西山、官渡、安宁、呈贡等县（市）区进行调研，基本摸清我市城中村农民住房产权现状，搞清了问题的症结所在，结合外地经验提出了对策建议，形成本咨询报告。
一、昆明市城中村村民宅基地建房产权研究的意义
随着现代新昆明建设的不断推进，土地的价值日益攀升，城中村房屋产权流转日趋频繁，房屋拆迁、土地征用成为城中村民最关心的问题。研究房屋产权关系是经济社会发展的大势所趋，是加快城乡一体化和保障民主的重要途径，对于昆明实现进位争先、提速增量，建设区域性国际城市具有重大的现实意义。
1.实施发展战略的迫切需要。昆明在面向西南开放战略中具有优先地位，在构筑面向印度洋大通道战略中具有枢纽地位，在西部大开发战略中具有特殊地位，在桥头堡战略和区域性国际城市建设中，必然会涉及到大量的城中村改造、土地征用、房屋拆迁等工作，做好城中村房屋产权的管理，对于现代新昆明建设不仅是重要前提，也是战略实施的迫切需要。
2.加快城乡一体化的有力支撑。贯彻统筹城乡发展的基本方略，顺应城镇化发展趋势，加快城乡一体化发展，是我市一个长期的、艰巨的任务。城乡一体化进程中，必然会涉及到大量的房屋产权问题、拆迁补偿问题，只有明晰农村房屋的产权关系，当好参谋助手，提供正确的决策依据，在城乡一体化建设中才会少走弯路。
3.保障民生的重大举措。我市在城市和经济发展中，与先进地区发展水平的差距仍然较大，社会服务和基本公共服务能力仍然薄弱，保障民生、改善民生的任务还相当艰巨。特别是在财力物力相对不足，观念意识与昆明跨越式发展还有相当差距的情况下，5年要开展336个城中村改造项目，房屋产权的管理也是民生工程的重中之重。
二、昆明市城中村村民住房的产权现状
据对940户城中村居民所作的问卷调查，城中村村民住房产权状况归纳为以下五种情况：
(一)土地证和房产证两证齐全的。指通过相应程序取得房屋产权证和土地使用证，具有完全产权的私有房产。在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有150名拥有“两证”，占被调查对象的16%。
(二)土地证和房产证两者有其一的。指城中村民或者企业通过统建房、集资房、自建房等手段建立起来的房屋，具一定的合法手续，但又不符合办理“两证”全部条件，仅办理了土地证或者房产证中的一项的房屋。在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有310名“两证”仅有其一，占被调查对象的33%。
(三)具备乡、村、小组三级批文的。指农村没有房产证和土地证，但经过小组、村（居委会）、乡（镇、办事处）审批认可，或者是仅有其中一级认可修建的房屋。这种产权现状在农村地区尤为普遍。在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有400名都是“三级批文”或者其中一级批文的情况，占被调查对象的45.5%。
(四)历史遗留房产。指继承祖业、土改分房屋等历史进程中虽无明确产权证，但一直现实存在，且被当地人一直认可的具有遗留原因的房产。这种现象不太普遍，在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有57名，占被调查对象的6%。
(五)违法建盖加盖建筑。指未经过任何组织批准，私自修建、加层的房屋，虽然建设者都明白不受任何法律的保护，但由于利益的驱动的原因，仍然想造成既成事实，这种现象在将要进行城中村改造的村庄尤为突出。在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有23名属于此类情况，占被调查对象的2.5%。
三、昆明市城中村村民住房存在的问题
(一)一户多宅和超标占地现象普遍，土地浪费严重。农村宅基地使用权的取得是基于集体经济组织成员资格取得，而非通过市场行为交易所得，农村宅基地取得具有无偿性，村民取得宅基地使用权的成本基本为零。农村宅基地取得的监管措施并不严格，批少占多，建了新房也拒不交出闲置下来的老宅基地，部分乡、村领导干部占有多处宅基地等现象时有发生，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致一户多宅和超标占地现象普遍存在。
(二)城市化进程加剧了农村宅基地的闲置。从城市化发展过程来看，随着城市化水平的提高，劳动力就会相应地从农村转移到非农业，从村民转为产业工人；农村居民因就学（大学）、经商、务工等原因迁至城市；另我国计划生育政策的长期、有效执行，农村人口的逐渐减少，使得农村建设用地需求减少，相当一部分宅基地闲置。
(三)城乡结合部宅基地隐性流转与私下交易大量存在。我国现行法律及相关政策大多并不禁止农房交易，但限制宅基地使用权的流转，而我国又实行的是房地一体的立法条例，因此，农房交易事实上是受到限制的。但在我市一些地区，特别是城乡结合部地带，农房私下的买卖、出租、抵押十分活跃。最近几年来，各地法院审理宅基地纠纷的案件明显增多，影响了社会的稳定和谐。
(四)宅基地保障功能弱化，资本功能日益凸显。农村无偿分配宅基地就是人民公社对其成员的一种福利，因此，宅基地制度设计的定位就是在于保障功能。但是随着市场经济的建立，在城乡统筹背景之下，要求城乡各种要素能够自由的流动，村民对宅基地不仅限于居住的要求，也有通过买卖、出租、抵押等方式实现利益最大化的诉求，宅基地资本功能日益凸显。
(五)宅基地拆迁补偿标准偏低，拆迁户抵制严重。城中村由于其独特的地理位置，所拥有的土地可谓寸土寸金。城中村中既有宅基地、自留地以及集体建设用地，又有老房、新房、出租房，还有合法产权以及违章、违法建设等，形成复杂纷繁的土地、房屋关系。此外，村民、集体、开发商、政府以及全社会的利益、村民的眼前利益和长远利益等多方利益交织在一起，围绕土地问题所产生的利益纠葛与矛盾冲突自然在所难免。
四、昆明市城中村村民住房问题原因剖析
城中村宅基地房屋产权问题是一项浩大、复杂、涉及面广的系统工程，不同的矛盾有不同的原因，不同的片区有不同的特色。在走访调查中，我们分析这些成因，感觉到总体来说是制度的束缚、政策的局限、产权的模糊、管理的缺陷，主要表现在以下4个方面：
(一)土地二元制是体制根源。国家和集体分层所有的制度形成了中国独特的二元经济结构，由不同的所有权主体行使不同的所有权。但是国家却对集体土地所有权的权益流转严格限制，导致两种土地所有权形式在产权方面长期存在着不平等关系。最终在我国形成“两种产权、两个市场”的二元结构。城市土地房屋的流转已逐步市场化、商品化。而城中村的土地房屋又恰好就在城市中，但流转收到非常的限制，矛盾随之凸显。这种城乡有别的“城乡分治”土地制度正是“小产权房”的病根所在。
(二)政策法规缺失是机制根源。从社会主义市场经济的基本特征和发展趋势看，农村经济市场化、城市化是一种必然的趋势。在计划经济体制下形成的农村宅基地使用制度，已不能适应城市化、市场化的社会经济发展需要。我国还没有一部调整农村房屋买卖和土地使用权转让方面的民事法律，从国家立法上，仅靠《民法通则》、《土地管理法》等中的极少规范进行调整。规范农村房地产买卖的法规内容模糊，很大一部分依靠文件和地方政策调整，不仅系统性差，而且存在矛盾、权责不清等问题。
(三)房屋权属混乱是现实根源。财产权属关系的界定对于小产权房的意义是毋庸置疑的，产权界定清楚与否，直接影响到了房屋流转的成本和收益。房屋经确权发证后，才能依法进入市场实现买卖、租赁、抵押等形式的流转。如果农村房屋没有统一的权属证书，从而限制城中村房产认定权。目前，我国城市房屋已形成从权属登记到发证以及档案整理的较完善的产权产籍管理体系，产权界定清楚、规范，为房屋产权流转奠定了坚实的基础。与此相反，城中村房屋至今尚未建立统一的权属登记制度，村民持有的房屋权属证书，有的是国土部门办理的宅基地证，有的是辖区政府或建设部门办理的房产证，更多的是乡村组三级批文，甚至有的没有任何有效的手续。多家发证和越权发证造成农村房屋权属关系混乱，资料不全，房屋来源不清，而且所发证件记载的建筑面积与实际面积严重不符。甚至有的地方从未开展农村房屋权属登记工作，更谈不上权属证书的发放。
(四)管理缺位失位是基础根源。国家以立法的形式赋予了属地政府监管城中村规划建设的权力，以制约农村的违章乱建的行为。然而，在现实生活中，随着现代新昆明建设的不断扩展和呈贡新城建设的迅速发展，城中村房屋面临拆迁的概率逐渐增加，导致一些村民为了获取更多的补偿费，乱占地、乱建房的现象如雨后春笋。基于现存土地制度的掣肘和对失地村民的普遍同情，管理部门和基层政府未贴近城中村，消息闭塞，对城中村房屋私搭乱建问题采取宽容、迁就、默许的态度，来自政府部门的管制力也往往大打折扣,尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为。
五、外地城中村房屋产权改革探索的启示及意义
1990年，国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知中提出，进行农村宅基地有偿使用试点。1993年7月，为了减轻村民负担，中办中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于涉及村民负担项目审核处理意见的通知》，取消农村宅基地有偿使用费，农村村民申请宅基地使用权不需要交纳费用，只需交纳相应的工本费即可。2009年，国土资源部出台《关于促进农业稳定发展村民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，要求各地在严格宅基地管理、依法保障宅基地物权的基础上，积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度。
(一)外地城中村宅基地房屋产权探索的经验和启示
从各地的探索实践来看，合理的宅基地使用权应该是权能完整的的用益物权，在有条件的区域范围内如城中村或城郊，登记明确宅基地使用权及其地上建筑物的房屋所有权，并逐步建立起符合国情和经济发展的农村宅基地流转制度。有如下共识及启示：
1、农村宅基地使用权流转存在大量的潜在市场，并且农村宅基地使用权转让事实上已经较为普遍的存在，主要表现为私下的出租、抵押、买卖等形式。
2、宅基地使用权的流转是现代物权发展的必然体现，是我国经济体制变革的不可回避的重要问题。宅基地使用权流转可以盘活、协调大量潜在的集体土地供需的要求，同时有利于农民权益得到稳定保障，也有利于金融资本顺利进入农村参与建设，实现城乡一体化。
3、是应明确宅基地使用权的具体内容，特别是宅基地使用权收益权和处分权的权益范围；建立农村村民房屋登记发证制度，即登记保护，核发房产证，确认所有权。对农村现有宅基地使用情况进行全面清查，对于手续齐备、符合法律规定的则给予登记造册。
4、制定农村土地利用的总体规划和城乡建设规划，并建立健全两项规划和宅基地及房产权属等公共信息便民查询制度。明确农村宅基地使用权转让应符合的条件。如转让人持有依法取得的农民集体土地建设用地使用证和该宗地上房屋的房产证，产权清晰无争议；转让人转让该宅基地使用权后仍有合法的住处，能保证其基本生存需要；该宅基地和地上建筑符合土地利用总体规划和城乡建设规划。受让人应当符合以下条件：为实施村镇建设规划，移民扶贫搬迁规划需要使用农村宅基地的公民；家庭农业人口人均宅基地总面积低于当地市、县人民政府规定标准的公民；法律、法规允许在农村居民点定居并拥有合法房产的其他公民。
5、建立农村宅基地流转办事机构。农村宅基地上市流转作为现行农村宅基地管理制度的一项突破，涉及到政府、农村集体、农民等各方利益，需要进行各个层次、各个环节的大量工作，政府必须成立一个专门的机构负责和协调各方面关系。
6、建立完善的社会保障体系是城中村宅基地房屋产权改革的关键。城中村的村民基本上都已失去了农业生产用地，其收入主要是靠村办集体企业每年的分红，出租房屋的租金及外出经商务工等，由于现阶段城乡社会保障体系的差别，城中村宅基地房屋产权的流转必然会导致部分城中村村民既失地又失房，由此会造成社会的不稳定因素。所以健全完善的、统一的城乡社会保障体系，能同时解决村民和国家的后顾之忧，是城中村宅基地房屋产权制度创新、改革的必要保障。
(三) 外地宅基地房屋产权探索的积极意义
1.有利于打破城乡二元结构，推动城乡一体化进程。通过宅基地换房，村民集中居住后，有的村民仍然享有土地承包经营权，村民仍可以继续从事农业生产，或是将土地承包经营权流转出去，除了稳定的流转收益外，还可自谋职业，增加收入。村民的土地全部被征用的，将和城镇居民一样享受社会保障待遇，村民与市民的差异也将逐渐淡化，农村户口和城镇户口的划分也逐步被取消。
2.有利于盘活土地资源，解决农村就业。通过宅基地置换方式，原有零星的宅基地通过整理，可以复垦为耕地，耕地并未因此减少，同时，腾出的宅基地可以集体建设用地的性质进入流转，实现土地资源的资本化。腾出的宅基地作为新增的建设用地转为国有后，可用于商品房开发，或是发展工业、旅游业及第三产业等，村民的就业机会增加，而且土地的出让收益还可补贴农村的保障性支出。另外，村民集中居住，能够在一定程度上缓解我国随着人口不断增长带来的土地压力。
3.有利于改善村民居住环境，提高生活质量。集中居住区一般都参照城市居住小区实施物业管理，村民的居住环境得以改善，集中居住区的基本生活配套设施、教育、医疗等条件大幅改善，村民的生活质量得以改善。
六、理顺昆明市村民宅基地房产权关系的总体思路、基本原则和工作重点
总体思路：以科学发展观统揽全局，遵循城市化发展的一般规律，尊重历史，正视现实，以改革创新的精神，大胆探索，用于实践。建立农村宅基地和房屋的普查制度、确权登记制度和流转制度。着力解决产权不清，私搭乱建，浪费资源等突出问题。为集约、节约利用土地资源，加快现代化城市建设提供支持。
基本原则：1、明晰产权、依法登记；2、实事求是、区别对待；3、完善政策、市场运作；4、强化管理、杜绝违规；5、以人为本、保障权益。
工作重点：一是组织力量抓好城中村宅基地及房屋情况的普查；二是明确城中村宅基地建房及登记的标准；三是区别不同情况，做好城中村宅基地建房发证工作；四是加强城中村宅基地建房管理，坚决打击违规违法行为。
七、完善昆明市城中村宅基地建房产权制度的建议
(一)建立普查制度，统一办理产权证书
1.全面普查现有的城中村的土地和房屋使用状况。从长远来看，应将所有的农村宅基地及建房情况都纳入普查的范围，从城市建设的迫切要求出发，先着力于城中村，依据城市发展的规划，确定城中村的范围、数量，再力求掌握各城中村的村容村貌，村民房屋情况的摄录资料，准确测量宅基地方位、房屋建筑面积、使用面积、楼层数等基本资料，建立完善、科学的档案,为下一步的统计分析打好基础，全面的普查将为下一步宅基地使用权及房屋的登记颁证工作提供现实的依据。通过全面的普查，获得第一手房屋地籍档案资料的同时，也要全面掌握城中村村民的人事状况，如人员的流动、迁移、“农转非”等情况，保证“一户一宅”制度的落实。
2.确立城中村宅基地使用权和房屋的登记制度。无论是城市居民的房屋土地使用权，还是农村居民的宅基地使用权，都关系到使用者的切身利益。城市居民的房屋土地使用权实行强制登记制度，并颁发国有土地使用权的证书，而城中村的宅基地使用权却为任意登记事项，根据问卷调查的结果，有土地使用证的的城中村房屋仅为42. 5%。按照《物权法》确立的规则，不动产物权的登记是公示制度的必经环节，未经登记的视为没有公示的效力，即可不发生物权转让的效力或不得对抗善意第三人。因此土地登记制度的建立既是加强对城中村宅基地使用权管理的基础，又是对宅基地使用人权利的有效保障，同时也为城中村宅基地使用权的流转提供了可能。确立城中村宅基地使用权的登记制度时还可以尝试施行城中村宅基地使用权的有偿使用制度，同城市房屋土地使用权一样确定城中村宅基地使用权的使用期限，如规定为70年，自村民申请宅基地获得批准之日起计算。
(二)加快立法进程，完善政策法规
1.坚持土地的公有制，完善土地有效利用。我国的宪法、法律都明确确立了土地的公有制，即国家所有或集体所有，坚持土地的公有制与提高土地的开发和利用价值并不矛盾。从一些发达国家的土地制度来看，尽管各国的土地流转制度不同，但土地权利的制度重心都由土地的归属转移到土地的利用上，可以这样说从世界范围来看，土地制度的所有权与使用权的分离已经成为一种普遍现象。坚持土地公有制，确保国家的介入。一方面可以防止土地兼并的产生，另一方面可以提高土地的规划能力和水平，防止土地的荒芜、闲置，并最终提高土地的利用效率。所以，任何关于城中村宅基地使用权及房屋的制度改革与创新都应当坚持土地公有制这一根本原则，在此基础上同时考虑增大土地的利用率和利用价值，并兼顾公平、自愿、公开等基本原则。
2.探索城中村宅基地使用权和房屋的流转制度。随着我国经济的发展，现行的限制宅基地使用权流转的制度设计已逐渐显露出不相适应，最终仍须政府出面从法律和政策层面予以解决。因此是否逐步探索建立有偿、有期限的城中村宅基地和房屋产权流转制度，是政府必须面对与回答的问题。探索城中村宅基地使用权的流转应把握以下几个因素。第一，要尊重经济规律，流转的范围、程度和规模都要与我市的经济尤其是农村经济的发展水平相适应，与农业生产力的发展水平相协调。第二，要坚持国家的宏观调控和管理，使城中村房屋产权流转在政府有效的政策管控下运作。第三，坚持自愿的原则，切实保障村民的切身利益。第四，培养和扶植中介组织，发展土地交易市场，为农村宅基地使用权的流转提供良好的环境和配套制度。
3.建立“房地一体”的土地房屋处置标准。从《物权法》、《土地管理法》的规定上看，村民出售自己宅基地上的住宅，现行法律并不禁止，只是强制性的规定卖房人出卖房屋后，不得再申请宅基地。从目前城中村现状看，由于进城务工后长期定居于城市、因就业、读书、继承、赠与等原因，身份早已转变为城镇居民，一些农村房屋实际已无人居住或已流转到城镇居民的手中，城中村房屋交易现象已现实存在，且在全国范围内已普遍。有些地方已在此方面作出大胆的尝试，如成都市2008年就出台《关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》。提出了“明确农村房屋产权，确认农村房屋所有权，核发房屋产权所有证，支持农村集体所有的未利用土地承包经营权流转”，成立农村产权交易所；成立了全国首个农村产权流转担保公司，从而使林权、土地承包经营权、农业经济组织股权、等农村产权可以公开流转，获得社会资本。因此，城中村宅基地使用权和房屋产权流转制度的建立是解决当前存在城中村房屋产权问题的关键手段。
(三)发挥政府调控，加强监督指导
1.建立领导机构，确定管理部门。要形成以政府主导，房屋产权管理部门、土地管理部门主管、乡（镇街道办事处）主抓、有关部门各司其职、密切配合的城中村房屋建设管理组织领导和协调机构，参照城市土地和房屋产权管理的相关制度，明确城中村宅基地使用权和房屋的登记管理的具体办法，普查颁证的规则程序，明确其职责，授予权限，严格执法，规范管理，监督其成效，切实加强城中村土地利用和房屋建设的管理工作。
2.加强规划设计，发挥指导作用。规划是城中村建设和发展的“蓝图”,是改造和管理城中村房屋建设的基本依据。城中村房屋产权问题与城中村改造不同，不是拆了再建那么简单，因此，应当将其放在关注民生、维护稳定的高度上予以考量。城中村改造要更多从环境改善、土地利用、建筑及设施现代化等城市扩张建设的需要出发，侧重行政管理的创新、经济组织发展、新型社区建设、为民便民服务和城市化发展的需要，更多地服从城乡一体化建设。规划时要坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、有序推进、综合开发、配套建设”的原则,根据昆明城市总体规划及城中村的具体情况,加强规划的分类指导,深化、细化、优化规划,做到规划切合实际、切实可行。对城中村的规划要与城市结构调整、布局优化、功能完善紧密结合起来，统筹安排城市基础设施、公共服务设施、安全设施和空间环境设施，合理确定土地用途和开发建设总量，以提升生活品质为目标，在容积率、配套用房、绿地、基础设施项目等规划技术指标尽可能地予以倾斜，提升城市档次。
(四)保障合法权益，突出“三赢”模式
1.城中村改造是城乡一体化建设的必然要求。城中村改造的本质，是以城乡一体化为最终目的，以制度变革为先导，通过物质形态和社会形态的综合改造，及时有效地解决城市化规模急剧扩张后规划区内农村居民点的各种遗留问题，从而提高城市总体素质和资源配置效益的综合创新活动。也可以这样说，城中村改造是当前实现城乡一体化建设的最常用模式，是将农村土地、房屋、人员及各种农业生产资料统一到城市化管理体系下的必经阶段和路径。
2. 保障城乡一体化建设中的村民权益。“城中村改造”事关广大村民的切身利益,不仅是一个生活居住问题,也是一个生活出路问题。要让村民放弃土地就必然解决他们的后顾之忧，征地拆迁前必须专门制定出台《被征地村民养老保险实施办法》，扩大城市就业与保障政策的覆盖面，使村民从社会身份、生活方式、社会意识、社会行为等方面都不断改变，通过改造而转变为真正意义上的市民，这是完善城中村改造模式的根本任务。要坚持区别对待、因地制宜的原则,认真分析不同城中村的特点和问题,针对不同地区、不同类型城中村的具体情况,制定切合实际的安置措施,保证群众安居乐业。要着力解决“城中村”原村民就业问题，通过参与城镇职工基本养老保险的途径，理顺缴费方式、明确缴费主体，优化缴费金额。社保部分要积极与保险公司沟通协调，由政府、开发商及失地村民共同承担费用。同时，原“城中村”村民与用人单位签订劳动合同实现稳定就业的，可直接纳入城镇职工基本医疗保险；灵活就业人员可选择参加城镇职工医疗保险或居住地城镇居民基本医疗保险。在项目开发过程中，同时做好环境和配套设施建设工作，解决被拆迁村民安置人员上班、就学、求医、生存消费等方面的困难，真正解决他们的后顾之忧。
3.完善城中村的改造模式，各方利益均沾实现共赢。城中村改造的困难在于各方利益的平衡，完善城中村的改造模式实质就是重新调整利益的分配模式，城中村改造的主体涉及三方，即村民、开发商和政府。城中村能不能改造，改造得顺不顺，首先取决于城中村的村民的愿意和满意度，这基本的就看两条:居住条件改善了没有和生活水平提高了没有，故城中村改造的一个基本原则就是:坚持群众自愿、让利于民，违背了这一原则任何的城中村改造模式都会引起村民的激烈对抗，反而增加改造的困难和成本，激化的矛盾也往往容易造成社会群体事件，有损于政府的威信，政府得不偿失。在近几十年来，开发商在参与城中村改造中都是最精明的计算者，难有亏本的时候，无非是赚多赚少的问题，即使现在面临拆迁安置成本的增长和土地招拍挂后的拿地问题，在政府的鼓励优惠措施下也同样能确保利益的获得。政府对城中村改造利益的考量应该是既算经济账，也算社会账。经济账简单说就是以地生财，加强土地收益金管理，继续投入用于城市改造、基础设施建设和政府资金的流转等，最终仍是用之于民。而社会账才是政府在城中村改造中的最大获益，既解决了城乡一体化问题，强化了城市管理，优化了环境，又提升了城市形象和品味，为城市的可持续打下良好的基础。
(五)探索农房(宅基地)及房屋使用权的流转，解决村民融资难问题
1.借鉴成都模式，探索抵押方式的流转。2008年，成都市房产管理局下发了《关于开展灾后农村自建房抵押登记工作的指导意见》，规定可以拟建房屋申请抵押权预告登记、以在建房屋申请在建工程抵押权登记、以已建成房屋申请抵押权登记三种类型，金融借款支持力度加强，灾后重建步伐明显加快。土地和房屋是村民最主要的物质资源，目前，承包经营权也可在自愿有偿原则下进行流转，而宅基地的流转仍受到法律的限制，作为村民物质资源的房产一直被排斥在房地产市场之外，不能上市流转。当前，农村金融市场发展明显滞后，村民贷款难已是一个不争的事实，如何在风险可控的前提下，扩大农村担保物的范围，是解决当前农村资金匮乏的手段之一，而现行法上关于宅基地禁止抵押的规定又严重制约了农村金融市场的发展，毕竟村民拥有的财产并不多，而金融机构也要控制自己的风险，村民用自己的房屋抵押担保是一个不错的选择。抵押并不最终导致所有权的转移，大多数村民通过农房抵押取得贷款后，会积极投入生产，创造更多的财富，如约还清银行的贷款。当然，不排除部分村民不能如期还款，金融机构形成坏账的事实，这也是一些金融机构不愿在农村提供金融服务的理由。
2.支持农村发展，统筹城乡发展。我们应站在统筹城乡，如何支持农村发展的高度来审视此问题，毕竟农业是国民经济的基础，没有农村经济的发展，也就不会有整个经济社会的协调发展，金融机构应担当起应有的社会责任，另外，一些贷款可能确实收不回来形成坏帐，对金融机构是一种损失，当然也是一种社会财富的损失，但是，整个农村通过贷款而创造的社会财富远远大于坏帐造成的社会财富的损失，这对整个农村经济的发展更有利。客观地讲，村民也是一个理性的自然人，当把农房用于抵押贷款时是比较谨慎的，一定也考虑了自己的还款能力，同时，金融部门也有其自身的防范措施，对不符合条件的房屋也不会发放贷款。当然也应当看到，村民的确存在贷款难问题，但一味在宅基地上做文章还值得深思，国际经验表明，土地抵押有利于改善村民获得信贷，但并不是农村金融市场发展的决定因素，一些允许村民土地抵押贷款的国家，村民面临的信贷约束也很严峻，解决村民贷款难问题，还应当在完善农村金融体系、创新农村金融产品及服务方式上多做文章。
3.规避贷款风险，完善保障措施。从目前的情况来看，大部分农村房屋抵押贷款都由农村信用社参与，由于此项贷款具有金额小、成本高、利润低、风险大的特点，许多国有银行及股份制银行仍未介入此项工作，同时，农村房屋抵押的担保方式相对于其他信用担保方式，也显得手续较多，费用较高，村民和信用社都不很情愿的现象。农村村民因实现抵押权而出卖房屋，确实可能导致无家可归的，该农户对原住房屋享有优先承租权，借此解决当前担保法已经出现的农村房地抵押出现的矛盾，同时避免短期内造成村民生活保障出现问题，避免影响社会安定。在推进农村房屋抵押的同时，政府也应加快建立农村公共住房保障制度，保障村民房屋抵押后的居住问题。同时允许城市廉租房对村民开放，廉租住房作为社会保障体系的重要部分，从广义上讲是政府和单位向城镇低收入家庭提供的低租金住房。为推进城乡一体化进程，对租赁对象资格可适当放宽一些，允许城市廉租房对村民开放，特别是对那些把自己的房屋抵押出去后无房村民，解决村民的后顾之忧后，对于盘活城中村房屋必将有积极的推动作用。
昆明市城中村村民宅基地房屋产权研究综合报告
一、昆明市城中村村民宅基地建房产权研究的意义
(一)城中村村民宅基地房屋产权的定义
城中村是指在城市的发展进程中，由于农村土地被征用，农村集体成员由村民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是在农村村落城市化进程中，由于农村土地被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。宅基地是农村的村民因建房而占有、使用本集体所有的土地，包括建盖房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。房屋产权是指房产的所有者按照国家法律规定所享有的对该房屋财产的占有、使用、收益和处分的权利。城中村村民宅基地房屋产权在法律上并没有严格的定义，本研究报告主要是针对昆明地区的特点，指相应的城中村、城边村、近郊村村民的自建房屋，主要用于自身居住，依照法律规定，不得上市流通，不得抵押贷款的房屋产权。
(二)城中村村民宅基地房屋产权研究的意义
随着现代新昆明建设的不断推进，土地的价值日益攀升，城中村房屋产权流转日趋频繁，房屋拆迁、土地征用成为城中村民最关心的问题。研究房屋产权关系是经济社会发展的大势所趋，是加快城乡一体化和保障民主的重要途径，对于昆明实现进位争先、提速增量，建设区域性国际城市具有重大的现实意义。
1.实施发展战略的迫切需要。昆明在面向西南开放战略中具有优先地位，在构筑面向印度洋大通道战略中具有枢纽地位，在西部大开发战略中具有特殊地位，在桥头堡战略和区域性国际城市建设中，必然会涉及到大量的城中村改造、土地征用、房屋拆迁等工作，做好城中村房屋产权的管理，对于现代新昆明建设不仅是重要前提，也是战略实施的迫切需要。
2.加快城乡一体化的有力支撑。贯彻统筹城乡发展的基本方略，顺应城镇化发展趋势，加快城乡一体化发展，是我市一个长期的、艰巨的任务。城乡一体化进程中，必然会涉及到大量的房屋产权问题、拆迁补偿问题，只有明晰农村房屋的产权关系，当好参谋助手，提供正确的决策依据，在城乡一体化建设中才会少走弯路。
3.保障民生的重大举措。我市在城市和经济发展中，与先进地区发展水平的差距仍然较大，社会服务和基本公共服务能力仍然薄弱，保障民生、改善民生的任务还相当艰巨。特别是在财力物力相对不足，观念意识与昆明跨越式发展还有相当差距的情况下，5年要开展336个城中村改造项目，房屋产权的管理也是民生工程的重中之重。
二、昆明市城中村村民住房的产权现状
为摸清我市城中村村民住房现状，昆明市司法局课题组于2011年4月、5月、6月，用3个月时间深入五华、盘龙、官渡、西山、安宁、呈贡等县（市）区的村(社)进行调研，通过实地走访、组织座谈、调查问卷等形式，对相关的每个村、社不少于40名城中村村民进行深度访谈和问卷调查。
地 区 发放(份) 回收(份)
官渡区 250 250 100%
西山区 250 250 100%
五华区 220 220 100%
呈贡县 220
据对940户城中村居民所作的问卷调查，城中村村民住房产权状况归纳为以下五种情况：
(一)土地证和房产证两证齐全的。指通过相应程序取得房屋产权证和土地使用证，具有完全产权的私有房产。在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有150名拥有“两证”，占被调查对象的16%。
(二)土地证和房产证两者有其一的。指城中村民或者企业通过统建房、集资房、自建房等手段建立起来的房屋，具一定的合法手续，但又不符合办理“两证”全部条件，仅办理了土地证或者房产证中的一项的房屋。在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有310名“两证”仅有其一，占被调查对象的33%。
(三)具备乡、村、小组三级批文的。指农村没有房产证和土地证，但经过小组、村（居委会）、乡（镇、办事处）审批认可，或者是仅有其中一级认可修建的房屋。这种产权现状在农村地区尤为普遍。在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有400名都是“三级批文”或者其中一级批文的情况，占被调查对象的45.5%。
(四)历史遗留房产。指继承祖业、土改分房屋等历史进程中虽无明确产权证，但一直现实存在，且被当地人一直认可的具有遗留原因的房产。这种现象不太普遍，在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有57名，占被调查对象的6%。
(五)违法建盖加盖建筑。指未经过任何组织批准，私自修建、加层的房屋，虽然建设者都明白不受任何法律的保护，但由于利益的驱动的原因，仍然想造成既成事实，这种现象在将要进行城中村改造的村庄尤为突出。在昆明市产权现状抽样调查中，940名被调查对象中有23名属于此类情况，占被调查对象的2.5%。
三、昆明市城中村村民住房存在的问题
(一)一户多宅和超标占地现象普遍，土地浪费严重。作为一种社会福利，农村宅基地使用权的取得是基于集体经济组织成员资格取得，而非通过市场行为交易所得，农村宅基地取得具有无偿性，村民取得宅基地使用权的成本基本为零，这激起了村民尽可能多占宅基地的欲望，农村宅基地取得的监管措施并不严格，批少占多，建了新房也拒不交出闲置下来的老宅基地，一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅基地等现象时有发生，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致一户多宅和超标占地现象普遍存在。比如关上某村主任违法乱建，家中3口人仅住房就有3幢1000多平方米，还有用于经营农家乐的违章房屋，严重浪费了土地资源。
(二)城市化进程加剧了农村宅基地的闲置。从城市化发展过程来看，随着城市化水平的提高，劳动力就会相应地从农村转移到非农业，从村民转为产业工人。在计划经济时代，人口和要素的流动受到严格的限制，宅基地制度安排承担着稳定农村社会等基本功能，但随着市场经济体制的逐步建立，城乡户籍制度的放松，我国城市化进程明显加快，大量村民涌人城市。据统计，从1980年到2007年，由职业转换、身份转换和代际转换原因，全国约有4亿村民转移到城市成为城市居民，其中有相当一部分村民在城市已有稳定的工作和收入，已融人城市的节奏，但其在农村的宅基地仍然闲置。昆明市目前常住人口为643万人，流动人口达到了83万人，农村人口的减少，使得农村建设用地需求减少，相当一部分宅基地闲置，而城市化的加快，城市建设用地需求必然增加。显然，现行的宅基地资源并未在统筹城乡的背景下得到合理配置。
(三)城乡结合部宅基地隐性流转与私下交易大量存在。我国现行法律及相关政策大多并不禁止农房交易，但限制宅基地使用权的市场交易，而我国又实行的是房地一体的立法条例，因此，农房交易事实上是受到限制的。但在我市一些地区，特别是城乡结合部地带，农房买卖、出租、抵押十分活跃，我们在实地调研中了解到：西山区某村23户城中村民，已经有21户将宅基地和房屋进行了私下交易，此种现象在调查中还比较多。现行法律规定宅基地使用权流转不受法律的认可，因此只能采取私下交易的方式，无疑增加了交易成本和交易风险。最近几年来，各地法院审理宅基地纠纷的案件明显增多，影响了社会的稳定和谐。
(四)宅基地保障功能弱化，资本功能日益凸显。新中国成立之初，我国逐步实施了高度集中的计划经济，强调优先发展工业，国家通过直接获取除村民基本生存消费之外的全部农业剩余来保证城市工业发展，同时实行城乡分治的户籍制度限制村民离开土地，限制村民进城。而要达到以上目的，国家必须把村民组织起来，限制村民的自由流动。所谓“组织起来”，就是在农村实行人民公社，而人民公社必须保证其成员享有基本的生存条件，保证其成员的居住权，农村无偿分配宅基地就是人民公社对其成员的一种福利，因此，宅基地制度设计的定位就是在于保障功能。但是随着市场经济的建立，在城乡统筹背景之下，要求城乡各种要素能够自由的流动，村民对宅基地不仅限于居住的要求，也有通过买卖、出租、抵押等方式实现利益最大化的诉求，宅基地资本功能日益凸显。
(五)宅基地拆迁补偿标准偏低，拆迁户抵制严重。城中村由于其独特的地理位置，所拥有的土地可谓寸土寸金。城中村中既有宅基地、自留地以及集体建设用地，又有老房、新房、出租房，还有合法产权以及违章、违法建设等，形成复杂纷繁的土地、房屋关系。此外，村民、集体、开发商、政府以及全社会的利益、村民的眼前利益和长远利益等多方利益交织在一起，围绕土地问题所产生的利益纠葛与矛盾冲突自然在所难免。在城市急剧扩张的时代，城中村在地理位置上离城市越来越近，土地作为一种稀缺资源，其价值（级差地租）在城市“聚集效应”下体现得淋漓尽致，而土地征收制度却没有太大变革，沿用2007年的拆迁征用补偿标准，而昆明房屋土地的市场价格已经是2007年的N倍。在现行政府垄断市场体制和产权双轨制下，按土地原用途给予村民补偿，转手以高出几十倍甚至上百倍的价格出让土地，利用制度的不公平，把原本属于村民集体的土地变成生财的工具，导致矛盾纠纷层出不穷。比如五华区拆迁按3700元/㎡的价格拆迁房屋，而商品房的价格从9000元/㎡起价，群众难以接受。
五华区拆迁费用补偿标准
货币补偿 |
| 补偿费用㎡ | 搬家费 | 时间 | 总 计 |
住宅 | 10元/㎡月 | 300元/户 | 3个月 | （S×10×3）+300+SM | |
办公用房、仓库 | 20元/㎡月 | 300元/户 | 3个月 | （S×20×3）+300+SM | |
经营用房 | 30元/㎡月 | 300元/户 | 3个月 | （S×30×3）+300 | |
回迁 安置 | 住宅 | 10元/㎡月 | 600元/户 | 30个月 | （S×10×30）+600+SM |
办公用房、仓库 | 20元/㎡月 | 600元/户 | 30个月 | （S×20×30）+600+SM | |
经营用房 | 30元/㎡月 | 600元/户 | 30个月 | （S×30×30）+600+SM | |
农村集体建盖 | 生产用房和附属设施用房 | 15元/㎡月 | 1000元/宗 | 3个月 | （S×15×3）+1000+m |
注：S 房屋建筑面积（另：农村集体土地上的房屋，在《通告》发布之前建盖的具有合法产权的房屋<4层，<300㎡时，S=底层面积×4层 若值S>300㎡以300㎡计算； 若S <300㎡以实际面积计算，两者面积之差采取一次性货币补偿），M 房地产评估价格 m 建筑成本造价 | |||||
四、昆明市城中村村民住房问题原因剖析
城中村宅基地房屋产权问题是一项浩大、复杂、涉及面广的系统工程，不同的矛盾有不同的原因，不同的片区有不同的特色。在走访调查中，我们分析这些成因，感觉到总体来说是制度的束缚、政策的局限、产权的模糊、管理的缺陷，主要表现在以下4个方面：
(一)土地二元制是体制根源。国家和集体分层所有的制度形成了中国独特的二元经济结构，由不同的所有权主体行使不同的所有权。但是国家却对集体土地所有权的权益严格限制，导致两种土地所有权形式在产权方面长期存在着不平等关系。⑴集体经济组织中村民个人的土地使用权不完整。根据我国现行法律规定，村民集体所有的土地只有在“兴办乡镇企业”、“村民建设住宅”和“乡(镇)村公共设施和公益事业”三种情况下，才能转为建设用地。⑵村民个人的土地收益权不完整。由于我国征地制度的不尽完善，土地补偿标准过低，土地的差价收益大部分被地方政府或者开发商获得，失地村民不仅不能从征地过程中得到利益，甚至很可能会丧失原有的生活水平。⑶集体经济组织和村民个人没有实质意义上的集体土地处分权。由于我国农村集体土地的最终处分权属于国家，作为土地所有者的集体经济组织没有任何实际意义上的土地处分权，并且不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地。⑷集体经济组织的村民个人对集体土地产权缺乏有效的控制。长期以来，作为农村基层自治组织的村委会一直被当作是集体经济组织的代表，由于集体土地所有权产权不清晰导致村民个人并没有强有力的权利可以对抗村委会代为行使的集体经济组织的种种权利。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成“两种产权、两个市场”的二元结构。这种城乡有别的“城乡分治”土地制度正是“小产权房”的病根所在。
(二)政策法规缺失是机制根源。从社会主义市场经济的基本特征和发展趋势看，农村经济市场化、城市化是一种必然的趋势。在计划经济体制下形成的农村宅基地使用制度，已不能适应城市化、市场化的社会经济发展需要。我国还没有一部调整农村房屋买卖和土地使用权转让方面的民事法律，从国家立法上，仅靠《民法通则》、《土地管理法》等中的极少规范进行调整。国务院虽于1993年颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，但其仅规定了申请建房的程序和审批权限，而对农村房屋的流转和纠纷解决问题未作规定。与成熟的城市房地产立法相比，农村房地产立法存在大量的法律真空。规范农村房地产买卖的法规内容模糊，很大一部分依靠文件和地方政策调整，不仅系统性差，而且存在矛盾、权责不清等问题。再者，基于历史原因，绝大部分的农村房主并不清楚自己的房屋性质如何，有很多甚至不清楚可以用来干什么，只是想当然地认为，既然是自己的房子就可以随意处置。同时，宅基地私有的观念在农村已根深蒂固，有的村民甚至把自家的宅基地视为“祖传家业”。到了交易时，各方也不清楚农村房屋买卖所应适用的法律，双方你情我愿，看似没什么障碍，却为其后的纠纷埋下了隐患。那么，如果当事人双方都有良好的法治意识和法律常识，能够在平等对话的基础上形成合法的协议并严格履行，房屋买卖过程中的纠纷必将大大减少。可事实恰恰相反，当事人法律意识淡薄，缺乏对标的物的了解，缺乏对所适用法律的了解，缺乏签订有关财产权协议的法律知识，势必导致在今后的过程中发生纠纷。
(三)房屋权属混乱是现实根源。财产权属关系的界定对于小产权房的意义是毋庸置疑的，产权界定清楚与否，直接影响到了房屋流转的成本和收益。房屋经确权发证后，才能依法进入市场实现买卖、租赁、抵押等形式的流转。如果农村房屋没有统一的权属证书，从而限制城中村房产认定权。例如:城中村一些利用集体土地兴建的企业都以房产抵押的形式获得发展生产所需资金，没有符合法律规范的房屋权属证书，抵押难以实现；房屋要出租，没有房屋权属证书，租赁双方的权益就得不到法律保障；房屋买卖没有房屋权属证书，买卖就成了非法交易(或黑市交易)。我国实行房屋所有权登记发证制度，房屋权属证书是权利人拥有房屋权利的合法凭证，持有房屋权属证书的权利人依法对房屋享有占有、使用、收益和处分的权能，受国家法律保护。如《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让、消灭，应依照法律规定登记。”由此可见，房屋这类特殊商品作为不动产物权，主要以通过权属登记，审查确认，核发权属证书的方式从法律上界定其产权。目前，我国城市房屋已形成从权属登记到发证以及档案整理的较完善的产权产籍管理体系，产权界定清楚、规范，为房屋产权流转奠定了坚实的基础。与此相反，城中村房屋至今尚未建立统一的权属登记制度，村民持有的房屋权属证书，有的是国土部门办理的宅基地证，有的是辖区政府或建设部门办理的房产证，更多的是乡村组三级批文，甚至有的没有任何有效的手续。多家发证和越权发证造成农村房屋权属关系混乱，资料不全，房屋来源不清，而且所发证件记载的建筑面积与实际面积严重不符。甚至有的地方从未开展农村房屋权属登记工作，更谈不上权属证书的发放。
(四)管理缺位失位是基础根源。国家以立法的形式赋予了属地政府监管城中村规划建设的权力，以制约农村的违章乱建的行为。然而，在现实生活中，随着现代新昆明建设的不断扩展和呈贡新城建设的迅速发展，城中村房屋面临拆迁的概率逐渐增加，导致一些村民为了获取更多的补偿费，乱占地、乱建房的现象如雨后春笋。基于现存土地制度的掣肘和对失地村民的普遍同情，管理部门和基层政府未贴近城中村，消息闭塞，对城中村房屋私搭乱建问题采取宽容、迁就、默许的态度，来自政府部门的管制力也往往大打折扣,尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为。2009年市政府公布了《昆明市农村宅基地管理办法》，规定住宅楼层不超过4层，建筑面积不超过300平方米。但关上日新村还是出现了一幢12层、30多米高、装有电梯的城中村“第一高楼”。导致这种现象的原因一方面是农村村民缺乏产权意识，而重要的一方面是政府的职能部门没有发挥其应有的作用。如土地管理部门，对所建房屋的当事人是否取得合法的土地使用权进行严格审查，建设部门对其建房行为是否合法，建设监督部门对其建房使用材料是否跟踪监督等等，每一环节只需严格把关，完全能杜绝这类现象。昆明市农村房屋产权管理以前依托乡镇和村、小组三级批文管理，后来改由县级房产部门统一管理，由于县级房产管理部门不熟悉村民情况，乡镇、村、组没有管理的积极性，导致农村房屋权属管理更加混乱。
五、外地房屋产权发展动态、经验及启示
1990年，国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知中提出，进行农村宅基地有偿使用试点。1993年7月，为了减轻村民负担，中办中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于涉及村民负担项目审核处理意见的通知》，取消农村宅基地有偿使用费，农村村民申请宅基地使用权不需要交纳费用，只需交纳相应的工本费即可。2009年，国土资源部出台《关于促进农业稳定发展村民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，要求各地在严格宅基地管理、依法保障宅基地物权的基础上，积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度。
(一)外地宅基地房屋产权探索情况
1.上海模式。为促进郊区村民向城镇集中，合理利用土地，鼓励乡镇村民将宅基地让出给农村集体经济组织。2003年，上海市政府颁布了《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织实施细则(试行)》，该细则规定，村民宅基地让出给农村集体经济组织，是指郊区村民按照自愿原则，将依法取得的宅基地让出给村集体经济组织或者村民委员会，不再申请宅基地的行为。实质是就是一种宅基地的置换，可以申请让出宅基地的主体包括依法享有宅基地使用权的村民和村民住房所有权人。目前上海试点镇所进行的宅基地置换大都以“中心村”建设方式进行，即由当地政府组织宅基地置换工作，以村为单位确定置换对象，根据村民置换意愿，结合土地利用总体规划，在集体经济组织所有的土地上集中划出一块进行集中居住。上海模式使得村民的原房屋价值得以大幅度体现，村民的财产性收益增加，原有的一套旧房即可换取一套宽敞明亮的新房，村民的财产性收入得以增加，以前的宅基地房不得上市交易，价值不能体现，村民财产性收入受损。而通过宅基地换房取得的是国有土地上的商品房的话，即可上市流通，自由买卖，相比以前的宅基地房，村民的财产性收益必将增加。
2.嘉兴模式。宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。浙江省嘉兴市创造的“两分两换”试点模式，采取农村村民的宅基地使用权和土地承包经营权分开流转方式，以宅基地置换城镇房产，用土地承包经营权置换社会保障，但这两者不用捆绑在一起流转，如何流转，完全尊重村民意愿，村民既可单独流转宅基地，而保有承包地，也可单独流转承包地，而保留宅基地。村民置换出来的宅基地房将被撤除，原宅基地通常复垦为耕地。该模式让村民的生产和生活资料变成“有价资产”，实现“民有、民享”，既集约利用了土地，又保障了村民的合法权益；既增加了村民财产性收入，又解决了村民的社会保障问题；既对现有农村土地制度进行了改革创新，也为破解我国城乡二元分割对立难题做出了有益尝试。
3.天津模式。为改善村民居住条件，集约化土地，各地都在推进小城镇建设，引导村民向城镇集中，而小城镇建设需要大量资金，依靠政府财力、村民自身积累，显然是难以办到的。天津通过“宅基地换房”的方式，让土地流动起来，实现了资源的资本化。村民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再通过招标、拍卖、挂牌等方式出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。新的小城镇，除了村民的住宅区外，还规划出一块商务区或经济功能区，用这部分土地的出让收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位。原来的宅基地统一组织复耕，实现耕地占补平衡。节约下来的土地出让收益一方面用以弥补小城镇建设资金缺口外，另一方面用于村民的社会保障，把村民也纳入社会保障体系之内，真正让村民过上有保障的生活。”宅基地换房”后，耕地并没有减少，原有的村民土地承包关系没有改变，村民仍可以继续从事农业生产，或是将土地承包经营权流转出去。
4.成都模式。为改善村民居住条件，2004年成都市在中心城区实施了“新居工程”。“新居工程”是在城市化进程中，按照统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的战略部署，实现农村居民向城市居民转变、农村社区建设管理体制向城市社区建设管理体制转变的重要环节。“新居工程”采取土地整理、宅基地置换的办法使用集体土地，实行村民集中居住后，对村民原有的住宅应实施拆除，对拆除的地面附着物，参照成都市政府78号令的有关规定进行补偿，其中住宅的居住用房按人均35平方米建筑面积进行补偿和集中安置，今后征地时不再安置住房。村民进入“新居工程”小区，原农房拆除后，其腾出的宅基地总量扣除村民新居建设用地后的余额部分，在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，用作农业用地或非农产业的建设用地。“新居工程”房屋产权实行统一管理，无论其土地性质是集体还是国有，均由市房管部门受理产权登记，土地未征用的房屋，在其房屋所有权中批注明确土地性质为“集体”，不能上市交易。
(二)外地宅基地房屋产权探索的经验和启示
从各地的探索实践来看，合理的宅基地使用权应该是权能完整的的用益物权，在有条件的区域范围内如城中村或城郊，登记明确宅基地使用权及其地上建筑物的房屋所有权，并逐步建立起符合国情和经济发展的农村宅基地流转制度。有如下共识及启示：
1、农村宅基地使用权流转存在大量的潜在市场，并且农村宅基地使用权转让事实上已经较为普遍的存在，主要表现为私下的出租、抵押、买卖等形式。
2、宅基地使用权的流转是现代物权发展的必然体现，是我国经济体制变革的不可回避的重要问题。宅基地使用权流转可以盘活、协调大量潜在的集体土地供需的要求，同时有利于农民权益得到稳定保障，也有利于金融资本顺利进入农村参与建设，实现城乡一体化。
3、是应明确宅基地使用权的具体内容，特别是宅基地使用权收益权和处分权的权益范围；建立农村村民房屋登记发证制度，即登记保护，核发房产证，确认所有权。对农村现有宅基地使用情况进行全面清查，对于手续齐备、符合法律规定的则给予登记造册。
4、制定农村土地利用的总体规划和城乡建设规划，并建立健全两项规划和宅基地及房产权属等公共信息便民查询制度。明确农村宅基地使用权转让应符合的条件。如转让人持有依法取得的农民集体土地建设用地使用证和该宗地上房屋的房产证，产权清晰无争议；转让人转让该宅基地使用权后仍有合法的住处，能保证其基本生存需要；该宅基地和地上建筑符合土地利用总体规划和城乡建设规划。受让人应当符合以下条件：为实施村镇建设规划，移民扶贫搬迁规划需要使用农村宅基地的公民；家庭农业人口人均宅基地总面积低于当地市、县人民政府规定标准的公民；法律、法规允许在农村居民点定居并拥有合法房产的其他公民。
5、建立农村宅基地流转办事机构。农村宅基地上市流转作为现行农村宅基地管理制度的一项突破，涉及到政府、农村集体、农民等各方利益，需要进行各个层次、各个环节的大量工作，政府必须成立一个专门的机构负责和协调各方面关系。
6、建立完善的社会保障体系是城中村宅基地房屋产权改革的关键。城中村的村民基本上都已失去了农业生产用地，其收入主要是靠村办集体企业每年的分红，出租房屋的租金及外出经商务工等，由于现阶段城乡社会保障体系的差别，城中村宅基地房屋产权的流转必然会导致部分城中村村民既失地又失房，由此会造成社会的不稳定因素。所以健全完善的、统一的城乡社会保障体系，能同时解决村民和国家的后顾之忧，是城中村宅基地房屋产权制度创新、改革的必要保障。
(三) 外地宅基地房屋产权探索的积极意义
1.有利于打破城乡二元结构，推动城乡一体化进程。通过宅基地换房，村民集中居住后，有的村民仍然享有土地承包经营权，村民仍可以继续从事农业生产，或是将土地承包经营权流转出去，除了稳定的流转收益外，还可自谋职业，增加收入。村民的土地全部被征用的，将和城镇居民一样享受社会保障待遇，村民与市民的差异也将逐渐淡化，农村户口和城镇户口的划分也逐步被取消。
2.有利于盘活土地资源，解决农村就业。通过宅基地置换方式，原有零星的宅基地通过整理，可以复垦为耕地，耕地并未因此减少，同时，腾出的宅基地可以集体建设用地的性质进入流转，实现土地资源的资本化。腾出的宅基地作为新增的建设用地转为国有后，可用于商品房开发，或是发展工业、旅游业及第三产业等，村民的就业机会增加，而且土地的出让收益还可补贴农村的保障性支出。另外，村民集中居住，能够在一定程度上缓解我国随着人口不断增长带来的土地压力。
3.有利于改善村民居住环境，提高生活质量。集中居住区一般都参照城市居住小区实施物业管理，村民的居住环境得以改善，集中居住区的基本生活配套设施、教育、医疗等条件大幅改善，村民的生活质量得以改善。
六、理顺昆明市村民宅基地房产权关系的总体思路、基本原则和工作重点
总体思路：以科学发展观统揽全局，遵循城市化发展的一般规律，尊重历史，正视现实，以改革创新的精神，大胆探索，用于实践。建立农村宅基地和房屋的普查制度、确权登记制度和流转制度。着力解决产权不清，私搭乱建，浪费资源等突出问题。为集约、节约利用土地资源，加快现代化城市建设提供支持。
基本原则：1、明晰产权、依法登记；2、实事求是、区别对待；3、完善政策、市场运作；4、强化管理、杜绝违规；5、以人为本、保障权益。
工作重点：一是组织力量抓好城中村宅基地及房屋情况的普查；二是明确城中村宅基地建房及登记的标准；三是区别不同情况，做好城中村宅基地建房发证工作；四是加强城中村宅基地建房管理，坚决打击违规违法行为。
七、完善昆明市城中村宅基地建房产权制度的建议
(一)建立普查制度，统一办理产权证书
城市房屋早已执行了房屋产权的强制登记制度，在《物权法》中又将这一制度加以具体和完善，可以说目前的城市土地使用权及房屋的开发、建设、销售、出租、抵押、买卖等流转制度都已在法律框架内的有序管理之下。而农村房屋产权管理混乱的一个核心制度原因就在于没有实行统一的产权登记制度，诸如农村房屋的利用、房屋的权属纠纷、房屋的改扩建和有关房屋的司法判决等，都往往由于没有产权证书这一权利凭证而变得复杂和困难。所以建立城中村村民宅基地使用权及房屋产权的强制登记制度是解决农村房屋产权管理混乱最基础、最迫切也是最有效的措施。
1.全面普查现有的城中村的土地和房屋使用状况。从长远来看，应将所有的农村宅基地及建房情况都纳入普查的范围，从城市建设的迫切要求出发，先着力于城中村，依据城市发展的规划，确定城中村的范围、数量，再力求掌握各城中村的村容村貌，村民房屋情况的摄录资料，准确测量宅基地方位、房屋建筑面积、使用面积、楼层数等基本资料，建立完善、科学的档案,为下一步的统计分析打好基础，全面的普查将为下一步宅基地使用权及房屋的登记颁证工作提供现实的依据。通过全面的普查，获得第一手房屋地籍档案资料的同时，也要全面掌握城中村村民的人事状况，如人员的流动、迁移、“农转非”等情况，保证“一户一宅”制度的落实。
2.确立城中村宅基地使用权和房屋的登记制度。无论是城市居民的房屋土地使用权，还是农村居民的宅基地使用权，都关系到使用者的切身利益。城市居民的房屋土地使用权实行强制登记制度，并颁发国有土地使用权的证书，而城中村的宅基地使用权却为任意登记事项，根据问卷调查的结果，有土地使用证的的城中村房屋仅为43.45%。按照《物权法》确立的规则，不动产物权的登记是公示制度的必经环节，未经登记的视为没有公示的效力，即可不发生物权转让的效力或不得对抗善意第三人。因此土地登记制度的建立既是加强对城中村宅基地使用权管理的基础，又是对宅基地使用人权利的有效保障，同时也为城中村宅基地使用权的流转提供了可能。确立城中村宅基地使用权的登记制度时还可以尝试施行城中村宅基地使用权的有偿使用制度，同城市房屋土地使用权一样确定城中村宅基地使用权的使用期限，如规定为70年，自村民申请宅基地获得批准之日起计算。
《物权法》第146条规定：建设用地使用权转让、互换、出资或赠与的，附着于该地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分，也就是人们常说的“房随地走”，由于我国实行土地使用权与建筑物所有权分别登记的制度。所以，如果建立起宅基地使用权的登记制度，也一样必然要求宅基地上的建筑房屋进行权属登记。与宅基地使用权同样，城中村房屋登记由于没有统一的规定，也大都没有取得房屋产权证书，从我们问卷调查的结果看，有房屋产权证书的城中村房屋仅为25.68%。这一制度的缺陷，使农村房屋与城市房屋在财产权利表现形式上存在差异，同样影响了农村房屋财产权能的实现，不利于村民权益的保护，也是对城中村临违建筑难以确认和有效治理的根本原因。因此，加紧城中村农村房屋产权登记法律制度的建设是大势所趋。在这里，亦完全可以参照城市房屋产权登记的相关法律制度，就农村房屋的法律界定及其特征，权利形成的条件和要求，登记的程序和内容，权能的效力及行使做出规定，最终确立城中村房屋产权登记的法律制度。
(二)加快立法进程，完善政策法规
1.坚持土地的公有制，完善土地有效利用。我国的宪法、法律都明确确立了土地的公有制，即国家所有或集体所有，坚持土地的公有制与提高土地的开发和利用价值并不矛盾。从一些发达国家的土地制度来看，尽管各国的土地流转制度不同，但土地权利的制度重心都由土地的归属转移到土地的利用上，如英国的全部土地在法律上都归英王或国家所有，但其通过“土地保有权”制度，以利用的方式来确定土地权利的内容和形式，忽略土地的所有者权能，而重视保护土地的动态利用。可以这样说从世界范围来看，土地制度的所有权与使用权的分离已经成为一种普遍现象。坚持土地公有制，确保国家的介入。一方面可以防止土地兼并的产生，另一方面可以提高土地的规划能力和水平，防止土地的荒芜、闲置，并最终提高土地的利用效率。所以，任何关于城中村宅基地使用权及房屋的制度改革与创新都应当坚持土地公有制这一根本原则，在此基础上同时考虑增大土地的利用率和利用价值，并兼顾公平、自愿、公开等基本原则。
2.探索城中村宅基地使用权和房屋的流转制度。我国对宅基地使用权采取的是有限制流转的做法，并且严格禁止农村居民的住宅和宅基地在城乡居民之间流转。但随着我国经济的发展，现行的限制宅基地使用权流转的制度设计已逐渐显露出不相适应，调研时了解到我市某城中村共有30余户村民，大部分房屋都已私下出售，而村民则均居住在自身购买的商品房之中。这一现象引起了我们的关注，那就是城中村房屋已经走向了市场，虽然说明这些行为不符合法律规定，但毕竟各方当事人之间有协议，多数情形下大家也都自觉遵守，最终潜规则成为了既成事实，要恢复原状纠纷更多更复杂，最终仍须政府出面从法律和政策层面予以认可和解决。因此建立有偿、有期限的城中村宅基地和房屋产权流转制度，是政府必须面对与回答的问题。探索城中村宅基地使用权的流转应把握以下几个因素。第一，要尊重经济规律，流转的范围、程度和规模都要与我市的经济尤其是农村经济的发展水平相适应，与农业生产力的发展水平相协调。第二，要坚持国家的宏观调控和管理，使城中村房屋产权流转在政府有效的政策管控下运作。第三，坚持自愿的原则，切实保障村民的切身利益。第四，培养和扶植中介组织，发展土地交易市场，为农村宅基地使用权的流转提供良好的环境和配套制度。
3.建立“房地一体”的土地房屋处置标准。从《物权法》、《土地管理法》的规定上看，村民出售自己宅基地上的住宅，现行法律并不禁止，只是强制性的规定卖房人出卖房屋后，不得再申请宅基地。从目前城中村现状看，由于进城务工后长期定居于城市、因就业、读书、继承、赠与等原因，身份早已转变为城镇居民，一些农村房屋实际已无人居住或已流转到城镇居民的手中，城中村房屋交易现象已现实存在，且在全国范围内已普遍。有些地方已在此方面作出大胆的尝试，如成都市2008年就出台《关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》。提出了“明确农村房屋产权，确认农村房屋所有权，核发房屋产权所有证，支持农村集体所有的未利用土地承包经营权流转”，成立农村产权交易所；成立了全国首个农村产权流转担保公司，从而使林权、土地承包经营权、农业经济组织股权、等农村产权可以公开流转，获得社会资本。因此，城中村宅基地使用权和房屋产权流转制度的建立是解决当前存在城中村房屋产权问题的关键手段。
(三)发挥政府调控，加强监督指导
加强政府调控是有效解决当前城中村房产混乱问题的重要途径，政府应依据现行的法律、政策，运用已有的管理手段，出台一些创新性的管理模式，管理好城中村宅基地使用权与房屋，有效解决产权方面的问题，为城中村的发展创造有利的环境与条件。
1.建立领导机构，确定管理部门。昆明市城区的土地使用权与房屋产权均有专门的部门予以管理，且法规明确，职能清晰。1997年建设部就发布了《城市房地产权属登记管理办法》对城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记进行具体的明确。而城中村宅基地使用权及房屋的管理却是部门不明，职责不清。在调研中发现，有些城中村委会在认为于己不利就不作为，于己有利时又大包大揽，无权或越权处分集体土地与房屋；乡（镇）与县（区）两级又因在集体土地和房屋管理上职责、分工不明，时而推诿，时而揽权，造成责任不清，多头管理。因此，要形成以政府主管、乡（镇街道办事处）主抓、有关部门各司其职、密切配合的城中村房屋建设管理组织领导和协调机构，参照城市土地和房屋产权管理的相关制度，明确城中村宅基地使用权和房屋的登记管理的具体办法，明确其职责，授予权限，严格执法，规范管理，监督其成效，切实加强城中村土地利用和房屋建设的管理工作。
2.加强规划设计，发挥指导作用。规划是城中村建设和发展的“蓝图”,是改造和管理城中村房屋建设的基本依据。城中村房屋产权问题与城中村改造不同，不是拆了再建那么简单，因此，应当将其放在关注民生、维护稳定的高度上予以考量。随着和谐社会与现代新昆明建设的不断推进，国际区域性城市步伐加快，城中村改造要更多从环境改善、土地利用、建筑及设施现代化等城市扩张建设的需要出发，侧重行政管理的创新、经济组织发展、新型社区建设、为民便民服务和城市化发展的需要，更多地服从城乡一体化建设。规划时要坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、有序推进、综合开发、配套建设”的原则,根据昆明城市总体规划及城中村的具体情况,加强规划的分类指导,深化、细化、优化规划,做到规划切合实际、切实可行。对城中村的规划要与城市结构调整、布局优化、功能完善紧密结合起来，统筹安排城市基础设施、公共服务设施、安全设施和空间环境设施，合理确定土地用途和开发建设总量，以提升生活品质为目标，在容积率、配套用房、绿地、基础设施项目等规划技术指标尽可能地予以倾斜，提升城市档次。
(四)保障合法权益，突出“三赢”模式
城中村房屋产权制度的改革与完善必然要同城市的发展紧密联系在一起，当前昆明城中村面临的主要问题就是城中村改造，也是产权纠纷矛盾最突出的地方。在农村社会保障体系不健全，农村剩余劳动力城镇就业不稳定的情况下，城中村村民不可能放弃房屋租金带来的收益，房屋还具有社保功能，同时土地使用权的流转机制不健全，制约了该土地使用权及房屋的经济功能的实现。所以，如何在城乡一体化建设即城中村改造中保护村民的利益是必须解决的重要课题。
1.城中村改造是城乡一体化建设的必然要求。二元的土地管理模式是造成城中村房屋产权模糊及争议的制度原因，城乡一体化建设的目的之一就是破除城市进程中的土地及房屋管理的难题，统一纳入到有序的管理体系之中。城中村改造的本质，是以城乡一体化为最终目的，以制度变革为先导，通过物质形态和社会形态的综合改造，及时有效地解决城市化规模急剧扩张后规划区内农村居民点的各种遗留问题，从而提高城市总体素质和资源配置效益的综合创新活动。也可以这样说，城中村改造是当前实现城乡一体化建设的最常用模式，是将农村土地、房屋、人员及各种农业生产资料统一到城市化管理体系下的必经阶段和路径。
2. 保障城乡一体化建设中的村民权益。“城中村改造”事关广大村民的切身利益,不仅是一个生活居住问题,也是一个生活出路问题。要让村民放弃土地就必然解决他们的后顾之忧，征地拆迁前必须专门制定出台《被征地村民养老保险实施办法》，扩大城市就业与保障政策的覆盖面，使村民从社会身份、生活方式、社会意识、社会行为等方面都不断改变，通过改造而转变为真正意义上的市民，这是完善城中村改造模式的根本任务。要坚持区别对待、因地制宜的原则,认真分析不同城中村的特点和问题,针对不同地区、不同类型城中村的具体情况,制定切合实际的安置措施,保证群众安居乐业。要着力解决“城中村”原村民就业问题，通过参与城镇职工基本养老保险的途径，理顺缴费方式、明确缴费主体，优化缴费金额。社保部分要积极与保险公司沟通协调，由政府、开发商及失地村民共同承担费用。同时，原“城中村”村民与用人单位签订劳动合同实现稳定就业的，可直接纳入城镇职工基本医疗保险；灵活就业人员可选择参加城镇职工医疗保险或居住地城镇居民基本医疗保险。在项目开发过程中，同时做好环境和配套设施建设工作，解决被拆迁村民安置人员上班、就学、求医、生存消费等方面的困难，真正解决他们的后顾之忧。
3.完善城中村的改造模式，各方利益均沾实现共赢。城中村改造的困难在于各方利益的平衡，完善城中村的改造模式实质就是重新调整利益的分配模式，城中村改造的主体涉及三方，即村民、开发商和政府。城中村能不能改造，改造得顺不顺，首先取决于城中村的村民的愿意和满意度，这基本的就看两条:居住条件改善了没有和生活水平提高了没有，故城中村改造的一个基本原则就是:坚持群众自愿、让利于民，违背了这一原则任何的城中村改造模式都会引起村民的激烈对抗，反而增加改造的困难和成本，激化的矛盾也往往容易造成社会群体事件，有损于政府的威信，政府得不偿失。在近几十年来，开发商在参与城中村改造中都是最精明的计算者，难有亏本的时候，无非是赚多赚少的问题，即使现在面临拆迁安置成本的增长和土地招拍挂后的拿地问题，在政府的鼓励优惠措施下也同样能确保利益的获得。政府对城中村改造利益的考量应该是既算经济账，也算社会账。经济账简单说就是以地生财，加强土地收益金管理，继续投入用于城市改造、基础设施建设和政府资金的流转等，最终仍是用之于民。而社会账才是政府在城中村改造中的最大获益，既解决了城乡一体化问题，强化了城市管理，优化了环境，又提升了城市形象和品味，为城市的可持续打下良好的基础。
(五)探索农房(宅基地)使用权的抵押流转模式，解决村民融资难问题
我国《物权法》禁止宅基地的土地使用权抵押，但并没有禁止宅基地上的房屋设定抵押，而且，我国现行法律是允许农村房屋在一定范围内转让的，如果一概禁止农村房屋设定抵押，必然会引起立法上的冲突。
1.借鉴成都模式，探索抵押贷款。2008年“5.12”地震后，为加快灾后农村住房重建，推进农村房屋流转，搞好农村房屋抵押登记工作，成都市房产管理局下发了《关于开展灾后农村自建房抵押登记工作的指导意见》，规定可以拟建房屋申请抵押权预告登记、以在建房屋申请在建工程抵押权登记、以已建成房屋申请抵押权登记三种类型，金融借款支持力度加强，灾后重建步伐明显加快。土地和房屋是村民最主要的物质资源，目前，承包经营权也可在自愿有偿原则下进行流转，而宅基地的流转仍受到法律的限制，作为村民物质资源的房产一直被排斥在房地产市场之外，不能上市流转。当前，农村金融市场发展明显滞后，村民贷款难已是一个不争的事实，如何在风险可控的前提下，扩大农村担保物的范围，是解决当前农村资金匮乏的手段之一，而现行法上关于宅基地禁止抵押的规定又严重制约了农村金融市场的发展，毕竟村民拥有的财产并不多，而金融机构也要控制自己的风险，村民用自己的房屋抵押担保是一个不错的选择。抵押并不最终导致所有权的转移，大多数村民通过农房抵押取得贷款后，会积极投入生产，创造更多的财富，如约还清银行的贷款。当然，不排除部分村民不能如期还款，金融机构形成坏账的事实，这也是一些金融机构不愿在农村提供金融服务的理由。
2.支持农村发展，统筹城乡发展。我们应站在统筹城乡，如何支持农村发展的高度来审视此问题，毕竟农业是国民经济的基础，没有农村经济的发展，也就不会有整个经济社会的协调发展，金融机构应担当起应有的社会责任，另外，一些贷款可能确实收不回来形成坏帐，对金融机构是一种损失，当然也是一种社会财富的损失，但是，整个农村通过贷款而创造的社会财富远远大于坏帐造成的社会财富的损失，这对整个农村经济的发展更有利。客观地讲，村民也是一个理性的自然人，当把农房用于抵押贷款时是比较谨慎的，一定也考虑了自己的还款能力，同时，金融部门也有其自身的防范措施，对不符合条件的房屋也不会发放贷款。当然也应当看到，村民的确存在贷款难问题，但一味在宅基地上做文章还值得深思，国际经验表明，土地抵押有利于改善村民获得信贷，但并不是农村金融市场发展的决定因素，一些允许村民土地抵押贷款的国家，村民面临的信贷约束也很严峻，解决村民贷款难问题，还应当在完善农村金融体系、创新农村金融产品及服务方式上多做文章。
3.规避贷款风险，完善保障措施。从目前的情况来看，大部分农村房屋抵押贷款都由农村信用社参与，由于此项贷款具有金额小、成本高、利润低、风险大的特点，许多国有银行及股份制银行仍未介入此项工作，同时，农村房屋抵押的担保方式相对于其他信用担保方式，也显得手续较多，费用较高，村民和信用社都不很情愿的现象。农村村民因实现抵押权而出卖房屋，确实可能导致无家可归的，该农户对原住房屋享有优先承租权，借此解决当前担保法已经出现的农村房地抵押出现的矛盾，同时避免短期内造成村民生活保障出现问题，避免影响社会安定。在推进农村房屋抵押的同时，政府也应加快建立农村公共住房保障制度，保障村民房屋抵押后的居住问题。同时允许城市廉租房对村民开放，廉租住房作为社会保障体系的重要部分，从广义上讲是政府和单位向城镇低收入家庭提供的低租金住房。为推进城乡一体化进程，对租赁对象资格可适当放宽一些，允许城市廉租房对村民开放，特别是对那些把自己的房屋抵押出去后无房村民，解决村民的后顾之忧后，对于盘活城中村房屋必将有积极的推动作用。
