课题组长：常  敏 

执    笔：杨  伟   钱春萍

成    员：杨  伟   陈增会   钱春萍   王云伟

          倪  淼   胡  玫   秦亚洁   马玉宝

九三学社昆明市委

二〇一一年十月

 目    录

前    言.

一、昆明市应急避难场所建设现状. 7

（一）应急避难场所的概念、内涵. 7

（二）昆明市应急避难场所建设现状..... 11

二、昆明市应急避难场所建设存在的问题及成因分析. 15

（一）新建和完善应急避难场所及其配套设施存在困难. 15

（二）现有避难场所分布不均，尤其是集中居住区分布不足. 17

（三）现有避难设施建设与管护分离，缺乏联动机制. 17

（四）各类应急预案的联动效率不可预知. 18

（五）民众对应急避难设施知晓率偏低，缺乏长效宣传机制. 19

（六）应急避难基础设施不配套、不完善. 20

（七）重灾后救援，轻灾前预防和灾中逃逸自救. 21

三、加快建设应急避难基础设施的紧迫性和必要性. 21

（一）城市化快速推进的紧迫要求，责任政府对公共安全的理性诠释. 21

（二）区域性国际城市建设的必然要求，城市应对灾难来临的基础保障. 24

四、对策及建议. 26

（一）提高认识，加快应急避难基础设施的建设步伐. 26

（二）加强督查，制定具体的实施及考评细则. 27

（三）加强管理，建立健全应急避难场所的长效管理机制. 27

（四）加强协调配合，建立应急预案演练常态化机制. 28

（五）建立宣传培训长效机制，提升全民防灾自救能力. 28

（六）建立完善的信息反馈网络,正确引导社会舆论. 29

（七）建立灾害预防预警机制，加强专业救援队伍建设. 29

五、结语.30

参考文献. 30

附件. 32

附图1：昆明市宝海公园应急供水水井和水塔. 32

附图2：昆明市宝海公园应急供水水管及标志. 33

附图3：昆明市宝海公园应急停机坪. 34

附图4：昆明市宝海公园应急避难指示牌. 35

附图5：北京元大都垣遗址公园的应急厕所. 35

附图6：万寿公园应急避险指挥中心. 36

附图7：西安市明德门社区广场的指示标识较为醒目。. 37

关于加快昆明市应急避难场所建设的调研报告

前    言

每年全球都有数以万计的人们，受到地震、飓风、洪水等自然灾害的影响失去他们的住所，在露天度过灾后最艰难的一段日子，由于没有受到及时的庇护和救助，更多的生命消失在本不该让其陨落的时刻。 而在21世纪的今天，除自然灾害外，公共卫生事件、恐怖事件、战争等人为灾害更在不断地威胁着人类的生命和财产安全。毛泽东主席曾说过：“备战、备荒，为人民”，人类需要一个应付突发重大灾害性事件的临时安置场所——应急避难场所。从日本最早有规划地建设应急避难场所开始，建设应急避难场所已成为国际社会应对突发事件的一项重要灾民安置措施,也是现代化大城市用于民众躲避重大自然灾害的安全场所。

昆明市属于地震重点监视防御区，随着城市化进程的不断加快，城市整体防灾功能滞后于城市现代化建设的问题日益突出，建设地震应急避难场所成为提高城市综合防灾能力的重要举措之一。昆明市委、市政府要求主城四个城区按照与人口密度、经济发展水平相匹配的原则，要在2011年建成人均2平方米的应急避难场所，基本满足城镇居民应急避难需要。

为此，九三学社昆明市委通过实地调研、访谈交流、问卷调查、资料收集、数据分析、讨论研究，参考借鉴国内外一些成熟做法和先进经验，在现有设施建设和管理维护模式的基础上，针对我市城市化快速推进的实际，结合我市建设区域性国际城市目标，从资金保障、体制机制建设等方面提出进一步完善我市应急避难体系建设的对策建议，供市委市政府和相关职能部门参考。

本调研报告得到了云南省地震局、昆明市防震减灾局和东川区政协、昆明学院等单位的大力支持，在此一并致谢！

一、昆明市应急避难场所建设现状

（一）应急避难场所的概念、内涵

应急避难场所是整个应急避难体系中的重要部分。应急避难体系包括城市应急避难场所、应急消防设施、应急水源及供水系统、应急供电、应急照明、应急厕所、应急救援、应急指挥、应急物资储备及设施、应急指示标识、应急通讯、应急医疗救护和卫生防疫设施、应急通风设施、应急垃圾处理设施等等各方面涉及人员避险、生存、生活、医疗、防疫等的庞大体系。由于应急避难体系涉及到整个城市生活的方方面面，涉及到应急体制、机制建立等，范围宽泛，但其最终落脚点和体系支撑都与应急避难场所息息相关，因此我们的调研以应急避难体系配套设施建设为依托，侧重于应急避难场所的建设、管理等方面的调研。

1.应急避难场所的概念及其内涵

应急避难场所是整个应急避难体系配套设施中的重要部分，是预先经科学划定并进行规范化管理,在突发公共事件时, 能提供基本生活保障的场所。一般分布在城市近郊区,可以帮助人们躲避由灾害带来的直接或间接伤害,并能保障人们的基本生活。因此,应急避难场所需要形成一个集通讯、电力、物流、人流、信息流等为一体的完整网络。

具体来说,应急避难场所需具备满足避难人员生活需求的基本配套设施,包括救灾帐篷、简易活动房屋、医疗救护和卫生防疫、应急供水、应急供电、应急排污、应急厕所、应急垃圾储运、应急通道、应急标识等设施。

在基本设施的基础上,应急避难场所还应增设包括应急消防、应急物资储备、应急指挥管理、应急停车场、应急直升机停机坪、应急洗浴、应急通风、应急功能介绍等配套设施。

应急避难场所分为临时应急避难场所和长期应急避难场所两种。临时应急避难场所主要指发生灾害时受影响建筑物附近的小面积空地，包括小花园、小型文化体育广场、小绿地以及抗震能力非常强的人防设施，要求步行10分钟左右到达，这些用地和设施需要配备自来水管、地下电线等基本设施，一般只能够用于短时期内的临时避难。

而长期应急避难场所又叫做功能应急避难场所。它一般指容量较大的公园绿地、各类体育场、中小学操场等，要求步行1小时内到达，这类场所除了水电管线外，还需要配备公用电话、消防器材、厕所等设施，同时还要预留救灾指挥部门、卫生急救站及食品等物资储备库等用地，它们平时是休闲娱乐场所，灾害发生时就可以为人们提供长期的生存保障。

2.应急避难场所的作用

城市的历史就是一部防御灾害的历史，随着城市化进程而愈发明显。地震、海啸、火山喷发、飓风……这些来自大自然的灾难一次又一次侵袭着我们的家园，大量的灾例证明，人类预知灾害的能力有限。但防御灾害的能力可以建设。

表1.灾害发生与经济损失、人员伤亡的变化趋势图

从表1可以非常明显地看出：灾害数量不断增加、严重程度在增大，经济损失也在增大，但因灾死亡的人数却呈现大幅度减少的趋势。这表明，尽管灾害数量增加了，灾害的严重程度提高了，但是由于世界各国对防灾减灾越来越重视，以及防灾减灾方面的技术进步，因灾死亡人数在减少。

远的不说，1976年我国唐山的7.8级大震，死亡24万人，那时候还没有抗震避难的概念，进入本世纪：2004年印度洋海啸，死亡23万人；2008年汶川“5•12”8级巨震，死亡失踪近9万人；2010年“1•12”海地太子港7.3级强震，造成至少25万人遇难；而2010年“2•27”智利8.8级巨震，虽为自1900年以来全球第五大地震，但由于抗震技术到位，死伤者仅几千人；特别要提的是，2011年3月11日的日本9级大地震，日本官方确认的死亡失踪人数为一万多人，不仅如此，全世界看到了日本有效的抗震防御设施，尤其是完备的避难设施体系，据报道，在日本各地避难场所避难的民众超过45万人。

　　表2.世界百年以来大地震简表

说明：据相关资料整理

《左传》有言:“居安思危，思则有备，备则无患。”建设应急避难所，完善应急避难设施体系是加强城市安全体系，做到有备无患的重要措施，是贯彻落实“科学发展观”“以人为本、以民为先”的重要体现，是一个社会文明进步的象征，也是城市管理向人性化、科学化发展的必然趋势。

（二）昆明市应急避难场所建设现状

1.规划建设34个应急避难场所，最早建成的宝海公园和月牙塘小区功能完备

2011年昆明市印发了《昆明市地震应急避难场所建设实施方案》（昆政办[2011]11号），按近期、中期和长期目标对应急避难场所建设进行了安排布置。总体目标为：在昆明市建I类避难场所25个、Ⅱ类避难场所112个，Ⅲ类避难场所450个（I类避难场所按10%规划，每个避难场所容纳3万人以上；Ⅱ类避难场所按30%规划，每个避难场所容纳1万至3万人；Ⅲ类避难场所按60%规划，每个避难场所容纳1万人以下）。达到应急避难场所规划、建设、管理法制化，场所布局合理、平灾一体、要素齐全、设施配套、交通信息通畅、保障及时高效。

近期目标中纳入第一批建设规划的四个主城区、三个开发（度假）区及呈贡新区，要在2011年6月底前完成32个避难场所的建设任务（其中I类14个、Ⅱ类14个，Ⅲ类4个（共占地246.4公顷，可容纳163.3万人），在8月底前要完成人均2平米的应急避难场所建设任务。

截止2011年8月，我市已建成2个配套设施完备的应急避难场所，分别是建成于2007年的宝海公园应急避难场所和建成于2008年8月的月牙塘小区应急避难场所，可容纳8万余人；规划建设应急避难场所32个，可容纳163.3万人。

建成于2007年6月的宝海公园应急避难场所位于昆明市东城片区，是目前我市最大的城市公园型应急避难场所，规划建设的设施较为完备。该应急避难场所毗邻居民区，紧连昆明会展中心，交通便利，可用作避难场所使用的面积为120亩，可容纳5～7万人临时避难。内设应急指挥中心、应急供水系统、应急厕所、应急物资储备站、应急供电系统、应急医疗救护站、应急停机坪、应急垃圾站和应急标示牌等应急设施（图1—4）。建设形成了通信、广播、监控、电力、物流、人流和信息流的完整网络。公园内设置紧急疏散线路，建成时在主要路口设置了应急疏散指示牌。

月牙塘小区应急避难场所是我市首个住宅小区型应急避难场所，于2008年1月启动，同年8月6日建成，可容纳万余人避难。避难场所在小区原有基础设施上新建设了2座木房子，购买了发电机等设备。把中心花园开阔的地方作为应急直升机停机坪；将较为开阔的地带，用作帐篷居住区，形成安全的避难场所。避难所专门采用了6套供水系统：最主要的是市政给水；如果市政供水断了，使用小区内的一个储水池；如储水池内也没水了，就采用应急水井供水（准备打一井深100米的水井），通过临时供水线的应急水龙头向所有棚宿区供水；还可利用消防车、洒水车给避难人送水等。为了保障供电，避难所也采用两套应急供电系统：电力正常时使用市政供电；市政供电中断时用一台50千瓦柴油发电机供电，小区内现有照明用电负荷为20千瓦时，发电机发电后，不仅供小区照明，还可保证指挥用电。此外，避难所建了2个地下隐蔽厕所，每个厕所有20个坑位。厕所上层种植草皮，平时外观为绿地，应急时除去草皮，移开盖板，增加围栏即可使用。

2.应急避难场所纳入城市发展总体规划，与城市建设同步推进

2011年3月，昆明市政府第4次常务会审议通过了《昆明市人民政府贯彻国务院关于进一步加强防震减灾工作意见的实施意见》。其中要求相关部门在进行广场、公园、绿地、学校、体育场馆、城中村改造等规划建设时需充分考虑应急避难需求，并明确相应的建设项目。

　　该《意见》要求，昆明市要在2011年6月30日前完成《昆明市中心城区地震应急避难场所规划》(2011-2020)的编制。4个主城区政府、3个开发区(度假区)管委会、呈贡新区管委会，要在今年6月底前完成城市应急避难场所的建设任务，把应急避难场所作为城市必需的公共设施纳入城市发展总体规划，与城市建设同步推进。其他县(市)、区政府、管委会应在2012年内完成各地应急避难场所规划编制工作，并按照应急避难场所规划要求，逐步推进避难场所建设。同时要在学校、医院、商场、体育场馆等人员密集场所设置应急疏散通道，配备必要的救生避险设施。

《意见》还提出，到2015年，昆明市要基本建成多学科、多手段的地震综合观测系统，不断提高地震监测能力、速报能力和预报水平。在此期间要积极搭建地震应急指挥平台，实现乡镇地震宏观联络员和地震灾情速报员全覆盖，新组建108支地震应急救援志愿者队伍等等。

3.各类应急预案齐全，救援队伍数量可观

据调查，我市共有各级各类应急预案13582个。包括防汛、森林防火、消防、防震减灾、危化用品、民爆、安监、卫生防疫等等，各种类别的可能突发事件均制订了相关的应急预案，各级预案较为完善和齐全。

全市现有各类救援队伍1714支（含矿山救援、消防救援等），6.7万余人；最大的紧急救援总队有8支分队。较为专业的救援队伍是昆明市综合救援支队，依托消防队组成，有20个大队，有17支专业应急队伍。

4.现有避难场所采取“平战结合”的原则进行管护

现有的两个应急避难场所管理，主要本着“平战结合”的原则，平时不改变公园的景观、休闲、娱乐和健身的功能，由公园管理方和小区物业管理方配合市防震减灾局履行管养义务，在市防震减灾局的指导和帮助下对代管的应急物资，分类建立了管理台帐，设置了专门地点进行储备。每月对物资进行清点，对应急供水水井水泵、应急发电机等设备做例行运转，确保设备正常工作。两个避难场所都制定有相应的《工作方案》，对避难场所的启动、管理、应急指挥体系、工作流程、工作职责等方面都做了安排部署。还组建了应急避难者救援队（以保安、物管为主，人数大约在20~40人），坚持每季度至少进行一次应急演练，确保在灾时发挥救援作用。资金则由市财政局每年根据防震减灾局的申请，安排4万元的维护资金用于全市应急避难所日常的管理和维护。在具体操作中，市防震减灾局只能起到指导、协调作用，使用和管理都是由公园管理方和小区物业管理自行开展，对于一些应急设施的管理维护难以做到精心维护。

二、昆明市应急避难场所建设存在的问题及成因分析

（一）新建和完善应急避难场所及其配套设施存在困难

由于城市建设初期对应急避难设施没有进行同步的规划建设，在已建成区要建设应急避难设施就只有采取综合利用改造的方式来进行。为了指导各县区按时按量完成《昆明市地震应急避难场所建设实施方案》规定的建设任务，2010年底昆明市成立了避难场所规划建设前期工作小组，对全市主城区应急避难场地建设的排查摸底，通过筛选，提出适合各区建设的32个建设点。

但要把这些地点按照有关国家标准进行改建，配套有关的应急基础设施，成为可供应急避难使用的场所，却存在着如下的困难：一是资金不足。对现有场地进行改造建设，投资主体与建设主体、场地所有者分离，形成主体不明，权属不清，职责不明，难以有效进行投资建设；且改建资金需求较大，而应急避难设施体系是社会公益事业，理应由政府作为投资主体来进行建设，但由地方政府投入资金难以得到保证。二是场地权属主体对建设应急避难场所的认识参差不齐，对于建设配套工作支持配合态度不一，有的主体并不愿意对场地进行改造，甚至于有的对于只挂牌作为应急避险场所都持有异议。三是真正可容纳的人数有限，主城四区、高新区、经开区、度假区全部完成建设任务也只能够容纳130.67万人，仅占主城区总人口的43.4%。四是受场地原有功能和条件的限制，改建难以达到国家有关标准。五是应急避难设施虽纳入城市发展总体规划，但只是在原则上进行了规定，没有进入控制性详细规划，在各个小区的建设中，也没有明确的建设性规划、建设约束性措施和具体建设要求。

（二）现有避难场所分布不均，尤其是集中居住区分布不足

根据调查，我市目前已建设完成的宝海公园避难场所和月牙塘小区避难场所分别位于东西片区，按其最大容量，可容纳8万人避难。对于五华、盘龙、官渡、西山四个主城区拥有常住人口327万（2010年统计人口数）的昆明市来说，那是杯水车薪，仅占主城区常住人口的2.45%。特别是五华、盘龙两区城区人口密度已经超过了纽约、东京等国际化大都市，却没有一处应急避难设施较为完善的应急避难场所，一旦发生突发性灾害特别是地震等灾害，后果难以想像。从昆明市第一批地震应急避难场所建设任务表来看，首批应急避难场所基本分布在主城四区和呈贡新区的公园、大、中学校，集中居住区的市民到达这些场所的路途不算近。

（三）现有避难设施建设与管护分离，缺乏联动机制

应急避难场所管理部门之间联动性差，对场所缺乏科学系统的管理，表现为管理无序、无组织、无计划，引发场所内诸多不安全因素，难以满足居民应急避难需要。在对宝海公园的现场调研中，我们发现宝海公园初建成时，在醒目地方树立的避难场所的指示标识，已不知去向，公园北部及南部疏散通道，及附近主要道路均无避难场所指示牌；公园内应急饮水管网维护不善，部分饮水点饮水管道已不见或设施不全，管理人员称是因担心管道和设施被破坏，特意未安装；医疗救护场所现出租作为茶室和餐馆，内部无任何医疗基础设施储备；应急指挥中心办公室已挪作它用；公园应急组织较为松散，应急小组成员拿不出应急管理组织人员组成名单，不清楚突发事件发生后应联系的部门；不清楚应急消防设施、应急通信设施的设置位置、现行运行状况及如何使用；不清楚食品、衣被等应急物资的存贮部门和联系方式；现场抽查了部分工作人员、保安和公园内经营者，均未参加过应急避难知识培训和演练，对应急设施的位置、设施基本说不清楚。

（四）各类应急预案的联动效率不可预知

我国目前基本上实行的是分灾类、分部门、分地区单一减灾管理模式。因综合协调不利而导致政策不一、步调不齐，甚至出现部门之间互相推诿或重复撞车的现象。同时，在信息和减灾成果共享与行为配合等方面存在缺陷，造成整体资源配置缺乏系统的计划、科学的研究总结。调控手段单一、低效运行，导致城市灾害应急管理中资源整合的低效运行，如利益关系不畅，缺乏动力机制。

目前我市地震应急指挥通信系统多数采用手机和固定电话方式，一旦发生地震灾害，容易造成线路壅塞，使应急指挥系统处于瘫痪状态。

据调查，我市的各级预案不可谓不完善和齐全，但各类预案都只针对各自系统分管的工作进行，相互之间衔接不够，联动机制有待加强；有的应急预案只是依葫芦画瓢，照搬照抄，缺乏针对性和可行性；有的预案制订虽具有可操作性，但却没有实际演练过，各部门之间如何配合默契没有把握；有的预案是“一个部门主管，多个部门配合”，但事实上协调起来却有很大的难度，常常是难以执行。

（五）民众对应急避难设施知晓率偏低，缺乏长效宣传机制

为了解我市群众的应急避难意识，调研组专门制作了《市民避难意识问卷调查表》，对市民、大学生、机关工作人员等群体进行了调查。根据本次调研所做的问卷调查分析（附表1），仅有4.6%的人熟悉并了解政府有关防灾减灾的情况，有90.04%的民众均认为没有或者没见到我市主要城市街道和建筑有应急避难疏散标志；不知道政府部门有预案的人占到26.1 %；69.3%的人虽知道有预案，但并不了解预案内容。一旦灾害发生，疏散方案由谁来启动？群众听谁指挥以确保有序转移？明确的预案执行主体等信息群众也不甚了解。

自2008年四川汶川地震后，市民渴望更多地了解避难防灾知识和政府的相关政策措施。但调查显示，昆明市民不知道应急避难场所概念的人占到48.6%；不清楚自家周围有无应急避难场所的人达到30.3%；一旦发生突发灾害，没有把握逃生和不知道如何逃生的人占到61.4%；发生突发灾害无把握找到或者找不到逃生路线的人达到54.3%；对政府防灾减灾、应急避难等有关工作持肯定意见的仅占10.8%。市民提出的具体意见中，最多的是认为政府宣传不力，应加大应急避难知识的宣传教育和对相关信息的及时发布。

（六）建设工作起步晚，应急避难基础设施不配套、不完善

根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国防震减灾法》等有关法律、法规规定，编制城市总体规划时必须包括城市抗震防灾规划。城市抗震防灾规划的规划范围应当与城市总体规划相一致，并与城市总体规划同步实施。抗震防灾设施如避震通道及避震疏散场地（如绿地、广场等）和避难中心的设置应与片区开发建设同步，城市交通、通讯、给排水、燃气、电力、热力等生命线系统，消防、供油网络、医疗等重要设施要依据相关法律、法规同步考虑抗震防灾的需求。即这些应急基础设施应该能够自成体系同时又与其它体系相互支持、互为补充。

但由于地方政府对应急避难场所的科学系统化建设认识不到位，应急避难场所及其配套设施的建设缺乏强制性，政府部门受短期利益和侥幸心理影响严重，未将应急避难场所建设纳入城乡规划系统布局，投入经费少，应急避难场所建设工作起步较晚，城市整体防灾功能建设滞后于城市建设发展。

（七）重灾后求援，轻灾前预防和灾中逃逸自救

我国经过长期的自然灾害防御体系建设，在应对突发灾害、抢险救灾方面体现了政府强大的救灾能力。但在面对灾害预防方面显得弱化和不对称，灾害预警服务不到位、灾中民众逃逸自救能力较低已成为减少灾害损失的短板。

三、加快建设应急避难基础设施的紧迫性和必要性

（一）城市化快速推进的紧迫要求，责任政府对公共安全的理性诠释

昆明市拥有726万人口，集中了全省主要的物质财富，在全省社会经济发展中有着极其重要的地位。但从昆明地区地质结构看，境内有数条活动强烈的地震构造带，主要为南北向的小江断裂带和普渡河断裂带，是一个地震多发区和易发区，历史上曾多次发生过破坏性地震。其中，1833年9月发生在嵩明的8.0级地震是云南有地震记载以来最大的地震。根据国家地震区划图分布看，昆明14个县（市）区中有3个九度区，8个八度区，3个七度区。据省、市地震部门专家分析预测，本世纪初，云南省地震活动的主体地区可能从滇西向人口稠密、经济发达的滇东转移，我市14个县（市）区均被列为全国和云南省当前和今后一段时期的地震重点监视防御区。     

从历史上来看，昆明有记载的强震不多，但随着昆明城市化进程的不断加快，人民生活水平不断提高，城市整体应急避难基础设施建设滞后于城市建设发展的问题显得日益突出，城市应急避难基础设施建设面临诸多挑战：

1.城市人口密度越来越大。昆明市主城五华、盘龙、官渡、西山四区（还未算呈贡新区）拥有常住人口327万（2010年统计人口数），特别是五华、盘龙两区城区人口密度已经超过了纽约、东京等国际化大都市，达到一个相当拥挤的程度。尤其是与城市功能过度集中相伴而生的，是城市开阔空间的流失与城市公共设备安全风险的不断加大。虽然近年来昆明加大了城市广场、公园及绿化带建设，但总体看，昆明在积极状态下可用于人员疏散隐蔽的开阔空间仍然缺乏。 

2.城市楼层越来越高，建筑物间的活动空间越来越小。一旦发生强烈破坏性地震，建筑物倒塌所占地面面积扩大，其压埋厚度也同样加大，这样对市民逃生构成了极大的威胁，对震后的快速救援也会造成极大的困难。

3.近几年昆明城市化进程加快，城市水、电、煤气等居民生活设施的点和面越铺越大。由此引起的次生灾害的危险性相应加大，稍有不慎，煤气管道断裂，造成煤气泄漏，这在城市道路施工时最为常见。这样在紧急情况下，需要成千上万人紧急疏散避难，往往使人措手不及。

4.城市道路交通越来越立体化，情况也更为复杂，城市的承受能力相对比较脆弱。不要说一旦发生战争或严重破坏性的地震，就是马路上驶来一辆化学槽罐车发生泄漏，城内及其外界的交通有可能中断，人员面临死亡威胁。

5.不可预计的突发灾祸日益增多。如发生在2003年春夏之交的SARS病毒，曾经严重地影响了我们的正常工作和生活秩序，在抗击“非典”的战斗中，我们虽然取得了胜利，但也付出了不小的代价，教训在于要对突发事件有所准备，各级政府一定要有抗险避难措施和相应的设施硬件。

6.长期的和平生活，人们的国防观念、民防意识有所缺失。据报载，仅1998年至2001年间，全国各地查处的损毁人防设施等各种违法案件就达900多起，追缴补偿费、赔偿费1.6亿多元。9月初，昆明市西山区海口某地的地下人防设施被改为会所就引起网友热议。

种种事实说明，加快城市应急避难场所建设，实在是战时防空、平时防灾的重要措施之一。这种管理思维和执政观念，体现了一级政府对城市公共安全的理性诠释，体现了政府对城市建设的科学和长远规划，有备无患，防患于前，体现了以人为本，对人的生命的尊重和生命至上的理念。从这一根本理念出发，责任政府才能真正切实提高自身“护巢”能力，为每一个人遮风挡雨，而不是让公众一次次付出生命的代价。

(二)区域性国际城市建设的必然要求，城市应对灾难来临的基础保障

从应急体系建设的角度来看，国际城市应是安全的城市，来自自然、人为、公共卫生、社会事件等不同层面的危机事件应时刻处于安全状态的监控之中；国际城市应是一个有综合应急管理能力的城市，具有综合减灾立法为前提保障的综合应急管理及处置能力；国际城市对各类灾变应有“跨界”的控制力及指挥力，广泛具有国内外灾害防御及协调救援的快速反应能力及认知水平；国际城市要求自身具备一流的生命线系统及指挥体系，不仅保障系统安全可靠还应快速自修复，还要有较充分的备用容量以及拓展能力；国际城市要求市民的国际化水准，不仅市民要具备安全文化教育的素质与技能，同时要求城市中至少有60%以上的社区达到世界卫生组织要求的安全社区标准；国际城市要具备极强的应对巨灾的抗毁能力，面对各类巨灾要能保障60%以上的市民安全，并能参与自救互救，从而使城市重要设施能良好运行。尤其不为一般灾害所扰动，处于较好的稳定应变的状态。2008年中共昆明市委九届四次全会就提出过“三最四低”，其中就有“学校最安全”的要求。

按照昆明市第十次党代会有关精神，到2015年，昆明市要建成中国面向西南开放的国际化门户和重要桥头堡城市，到2020年，在全省率先基本实现现代化的同时，同步基本建成中国面向西南开放的区域性国际城市，到2030年，全面建成中国面向西南开放的区域性国际城市。要实现这些目标，城市品质的提升至关重要，其中应急避难基础设施的配套建设是重要的因素之一。

大多数的国际城市都分布在欧美和日本等发达国家，这些国际城市经过多年探索，大都形成了运行良好的城市综合防灾管理体制，包括应急管理法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和信息透明等，形成了比较完善的应急救援体系。如日本、伦敦、纽约等国际大城市。综合而言，这些国际城市尽管因国情不同其防灾体系各具特色，但核心内容都是一致的：依据法律建立的立体化、网络化的城市综合防灾体系；从上到下的常设专职机构，以及相关专业人员组成的抢险救援队伍；严格而高效的政府信息发布系统和明确的政府职能及部门合作；超前的灾害研究和事故预防机制；普遍的灾害意识培养和全社会的应急培训；充足的应急准备和可靠的信息网络保障等等。这些对我国城市综合防灾管理体系建设有很重要的启示和借鉴作用。

四、对策及建议

（一） 提高认识，加快应急避难基础设施的建设步伐

各级政府部门应从思想上高度重视应急疏散避难场所建设。把应急疏散避难场所建设纳入城市建设与发展规划统筹考虑，并从制度上予以保障；落实应急疏散避难场所管理责任，实行严格的责任追究制；强化对应急避难设施体系的理论研究，科学规划,加大资金投入,构建完善的应急避难(疏散基地)体系；创新应急避难基础设施建设机制，加快应急避难基础设施建设进度；探索应急避难场所援建机制，鼓励企业和社会各界援建应急避难场所，形成多种形式的建设投资渠道，逐步建立与经济社会发展水平相适应的投入保障机制。

结合城市发展格局和公园、绿地、广场、运动场分布情况，合理规划应急避难所（疏散基地）建设；规定城市绿地、公园、广场、运动场和学校内应预设地下应急自来水管、电线、通信、消防和排污等设施；在城市规划和建设中，必须兴建包括应急避难场所在内的各种应急基础设施；在旧城改造、城中村改造和一定规模的小区建设中，实行强制性配套建设应急避难场所及其配套应急设施体系。

（二）加强督查，制定具体的实施及考评细则

按照国家制定的《城市规划法》、《地震应急避难场所场址及配套设施》等法律法规, 科学制定应急避难场所规划。坚持统筹规划、安全优先、注重实效原则，因地制宜，结合当地实际，人口分布、人口密度、建筑密度情况以及居民疏散的要求，科学选址，均衡布局，保证居民就近避灾；完善避难场所的综合效能，使避难场所能够适应更多的灾害避险、救灾功能，做到一所多能；把应急避难场所建设上升到政府工作的高度, 对规划的执行情况加强监督检查，对一些典型案例进行宣传警示，维护规划的权威性。把应急避难场所规划建设、管理等工作纳入应急检查和班子政绩考核的工作内容，以确保应急避难场所规划和建设任务的落实，来督促城规部门在城市规划的过程中,融入安全城市的理念,优先考虑市民避难避险的安全空间,做到“有法必行”。

（三）加强管理，建立健全应急避难场所的长效管理机制

遵循管理规则，对应急避难场所实施有序管理，保障应急避难场所平时功能运转与应急期的使用，注意场地内配置的应急设备设施的日常维护保养；完善现有设施，配齐基本生活设施；建立市、县（区）政府本级应急避难场所数据库，数据库应包括所辖区内所有避难场所的详细位置及避难道路图、能够容纳的避难人数、场地覆盖的区域,配备的设施、灾时需要物资的数量等，并按信息公开制度实时公开；制定有较强操作性的应急行动预案；特别要注意场地内配置的应急设备设施的日常维护保养，在应急避难场所附近设置明显的标志牌，为居民提示应急避难场所的方位及距离；完善场所内通信联络和警报预警系统建设。

（四）加强协调配合，建立应急预案演练常态化机制   

将应急预案演练纳入学校的教学计划，纳入医院、社区的年度工作计划，提高全市民众的防灾减灾意识和应急常识。可参照美国“防灾社区”建设的有关经验，结合昆明市的实际，以社区或小区为单位，建立“防灾型社区（小区）”；建立市县（区）街道社区四级联动应急管理体系，不仅社区街道须组织进行自身预案的演练，还必须组织四级联动、横向联动的应急演练。不同县区可根据该地区的自身情况，重点宣传本地的灾害特征和防范措施，并组织各种灾害演习，使公众对自己而临的灾害及防范措施清楚了解。          

（五）建立宣传培训长效机制，提升全民防灾自救能力        

加强应急疏散避难场所及相关知识的宣传，科学编制城市社区应急疏散方案，广泛开展公众应急知识和应急常识的宣传教育，使居民熟悉应急疏散通道和应急避难场所，提高应对突发灾害性事件的能力和自救能力。以应急管理工作“进基层、进社区、进家庭、进企业、进单位、进学校、进人心”为抓手，加大基层科普宣教涉及面，构建应急防灾宣传长效宣传机制，充分利用电视、广播、报纸、广告、网络等媒体平台，利用“活动日”、“宣传周”、“安全生产月”等活动，有针对性地开展应急科普宣教活动，增强公众防灾自救意识和能力；出版应急知识的普及性读物，介绍应急预案的重要内容，普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高公众应对各种突发事件的综合素质。

（六）建立完善的信息反馈网络,正确引导社会舆论

整合信息通信资源与充分应用各种先进的信息通信技术相结合，构筑高效、严密、适合实际国情的应急信息化体系。通过整合广播、中国移动、中国联通、互联网、卫星通信等有关通信资源，配备车载分端设备，加强警报设施建设，保证信息传递的及时性、准确性、不间断性，确保党委政府的声音第一时间到达市民耳中，保障突发事件发生后的人民生产生活秩序不乱，人心不乱，从而保障社会的稳定和灾后的顺利重建。同时还要加强应急消息传播的透明化，这不仅指各种媒体在应急活动中的作用，还包括如何避谣、稳定并疏导公众恐慌心理等方面。

（七）建立灾害预防预警机制，加强专业救援队伍建设

胡锦涛总书记提出：“提高防灾减灾能力，是保护人民生命财产安全的必然要求，也是人类社会共同面临的重大课题”。应改变政府以救灾为主的传统模式，努力实现灾前民众避让，灾中自救互救，灾后政府抢救的未来自然灾害防御新模式，创新灾害防御观念，建立“政府主导、部门联动、社会参与”的自然灾害预警机制，在政府现有的防灾体系上，建立自然灾害预警机制，最大限度的减少灾害造成的生命财产损失。

加强专业应急和救援队伍建设。建设技术专业、装备先进、能够在灾难发生第一时间迅速启动、快速运转、并具备在灾难现场快速培训灾民参与救援的能力、遵循科学性、系统性、程序性救援的专业队伍，最大限度地降低受困、受伤人员的二次伤害。

五、结语

我市在建设区域性国际城市的进程中，首先要从提升城市品质，增强居民安全感和信任感抓起，完善城市基础设施，兴建应急避难设施体系是首当其冲。在应急避难设施体系的建设中，昆明市作为云南省唯一的一个特大型城市，虽已有所行动，但与全市经济社会发展的速度和建设区域性国际城市的要求差之甚远，必须从树立防灾意识入手，以人为本、以民为本，着力抓好应急避难设施体系中的应急避难场所规划与建设，建立宣传培训长效机制，提升全民防灾自救能力，完善信息反馈网络，建立健全避难设施和场所的管护机制 ，为昆明建设区域性国际城市奠定基础。

参考文献：

1.昆明市 “十一五”时期防震减灾规划.昆明市防震减灾局网站

2.金磊.建设世界城市安全风险评估要先行.《北京规划建设》2010年第4期 

3.游志斌.美国政府构建“减灾型社区” 的经验.《中国减灾》2005年第7期

4.梁永朵，王艳，黄祖超，姜金征.国外自然灾害应急管理体系对我国应对管理工作的启示.《防灾科技学院学报》2009年9月第11卷第3期

附件：

附图1：昆明市宝海公园应急供水水井和水塔

附图2：昆明市宝海公园应急供水水管及标志

附图3：昆明市宝海公园应急停机坪

附图4：昆明市宝海公园应急避难指示牌

附图5：北京元大都垣遗址公园的应急厕所

附图6：万寿公园应急避险指挥中心

附图7：西安市明德门社区广场的指示标识较为醒目。