2014年，国家开展了以中西部农村贫困地区为主，兼顾东部部分困难地区；以集中连片特困地区为主，兼顾其他国家扶贫开发工作重点地区、民族地区、边境地区等贫困地区的“全面改薄”工作，计划经过3-5年的努力，增强贫困地区发展后劲、缩小城乡和区域差距、推动义务教育均衡发展。云南是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的省份之一，全省义务教育存在办学条件薄弱、城乡差距大、师资队伍建设滞后、管理不够规范等问题。2014-2016年，全省共投入“全面改薄”专项资金133.45亿元，并将“全面改薄”与义务教育均衡发展工作同步规划、同步实施，优先保障均衡规划县实施“全面改薄”项目，有效解决了云南省基本办学条件不达标的问题。随着“全面改薄”项目工程的陆续建成和投入使用，逐步解决了云南省民族贫困地区农村学校教学、生活用房需求不足，使其办学条件逐步改善，硬件设施上了一个档次，为学校教育质量的提升提供了资源保障。

义务教育作为纯公共产品和基本公共服务，其均衡发展是促进教育公平的重要手段，是社会公平正义在教育领域的延伸和体现，也是当前深化义务教育改革的最高呼声。从长期目标来看，义务教育均衡发展应是通过政策制定与调整，建立和完善教育政策和法律制度，并通过合理的资源调配以提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法达到教育需求与教育供给的相对平衡，实现教育效果和成功机会的相对均衡。但就目前而言，所强调的均衡发展更多的是指不断缩小区域内城乡间学校在办学经费、硬件设施、师资水平、办学水平和教育教学质量等方面的差异。

边疆民族地区与全国整体水平相比，义务教育发展速度缓慢、水平滞后，区域、城乡、校际间失衡状态比较突出。这有悖于教育实质意义的公正、公平。只有有了边疆民族地区义务教育的均衡发展，才有全国义务教育的均衡发展。2018年“全面改薄”工作将告一段落，硬件设施只是均衡发展的基础，如何在“全面改薄”项目补齐校舍建设、信息化建设、教学设施等硬件短板后，切实将义务教育均衡发展的核心要素——制度的完善与教师的发展，放到更加重要的位置，是我们必须思考的关系长远发展的问题。

“全面改薄”后义务教育非均衡发展依然包括以下方面：一是地域的差异。经济发达地区已接近普及高中阶段教育，而边疆少数民族聚居地区，“普九”的任务还难以顺利完成。二是城乡的差距。边疆少数民族地区义务教育质量普遍低于城市，师资质量低、教育条件匮乏、教育管理水平不高、学生家庭贫困等等，诸多问题制约着边疆少数民族地区义务教育的良性发展。三是校际的失衡。这一失衡结果是保证了少数学生的质量而丢掉了大多数学生的质量，是以少数学校的高质量掩盖了多数学校的低质量。

针对我国义务教育的非均衡发展状况，政府为缩小义务教育发展差距而制定并实施了一系列政策，但作为补偿社会弱势群体而采取的倾斜性政策的变革，是在原有体制框架下的单项和表层改革，在城乡二元结构下，未能从根本上改变义务教育投资管理体制和运行机制。特别是义务教育实行地方负责、分级管理的体制后，其经费主要由地方政府负担，而目前义务教育财政转移支付制度尚不规范，对消除地区间差异效果不大。

制度的建构可以推进义务教育向着均衡发展迈进，如2005年底,国家发起了农村义务教育经费保障体制的改革,2006年新修订的《义务教育法》明确规定“义务教育是国家予以保障的公益性事业”,2008年城市义务教育阶段的免学杂费工作开始逐步推进,2010年,颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 - 2020年)》,可以说我国义务教育均衡发展的政策目标重心开始下移,这些都表明了国家对义务教育重视程度不断提高。

“全面改薄”后，学校标准化建设基本完成,办学经费和学校硬件设施已不再是制约义务教育均衡发展的瓶颈。此时要有效推动边疆民族地区义务教育均衡发展,制度上有几点值得我们思考：

一、 强调教育公平,落实中央政府应当承担的供给责任

中央政府对于省域、县域义务教育均衡发展的目标及实施路径，进行国家层面的通盘谋划、顶层设计及整体协调，实现义务教育领域治理模式的转化。在市场经济背景下合理调整政府与市场的关系，转变政府教育职能并切实承担责任，强化义务教育公平的价值理念，实现公共教育资源的合理配置和共享。治贫先治愚，扶贫先扶智，紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策，保证边疆民族地区贫困家庭孩子平等接受教育。研究实施“边疆民族贫困地区儿童发展规划”，编织边疆民族贫困地区儿童成长安全网，增强脱贫致富能力和可持续发展能力。

二、 建立起五级财政共同分担义务教育经费的供给机制

逐步淡化和消除制度壁垒，建立起中央、省、市、县、乡共同分担义务教育经费的供给机制，以确保各级财政对于义务教育经费的具体分担有法可依、稳定可期、公开透明，以便公众对于政府及各级政府相互之间能够依法监督、依法问责。化解义务教育非均衡发展的关键和核心在于突破城乡二元结构，要消除义务教育城乡二元分割制度，关键在于建立规范的边疆民族地区义务教育财政转移支付制度，突出边疆民族地区等弱势补偿制度，以公共财政资源向经济欠发达地区的少数民族地区和弱势群体倾斜，加大扶持力度，实现从“城乡分割”向“城乡融合”的社会转型。

三、 构建科学有效的义务教育均衡发展的督导检查制度

加强对教育政策的评估和监测，为学校规范发展提供保障。要建立科学的评估机制，既要建立有效的民意监测机制，又要引入外部的监督力量，以自评、社会中介组织和利益相关群体为主体科学评估政策效果，随时发现和解决问题，在问题的发现过程中推动政策的变革和完善，确保义务教育均衡发展政策更加公平、科学、有效。

四、 把均衡发展义务教育纳入到对地方政府的政绩考核

把统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展作为地方各级政府政绩考核的重要内容，完善考核机制，健全部门协调机制，及时研究解决义务教育改革发展面临的重大问题和人民群众普遍关心的热点问题，确保各项改革措施落实到位、工作目标按期实现，促进义务教育与新型城镇化协调发展。

五、 支持边疆民族地区通过多种途径加强教师队伍建设

除了制度的完善，边疆民族地区的教师发展，也是关键的软实力。教师队伍素质直接影响义务教育发展水平,要建立城乡义务教育学校教职工编制统筹配置机制和跨区域调整机制，建立和完善城乡校长和教师的互换交流制度，派遣优秀的师范院校毕业生和选调优秀教师到边疆民族地区学校任教，完善民族地区乡村教师职业发展保障机制，合理设置边疆民族地区乡村学校中级、高级教师岗位比例，确保边疆民族地区乡村学校教师职称即评即聘。通过在工资水平、福利待遇、职称评审等方面适当向民族地区倾斜,落实边疆民族地区乡村教师生活补助政策，因地制宜稳步扩大实施范围，按照越往基层、越往艰苦地区补助水平越高的原则，吸引更多的优秀教师到边疆民族地区任教。建立民族地区乡村教师荣誉制度，使民族地区乡村教师有更多的获得感。指导边疆民族地区认真落实好教师的县本培训和校本培训,通过为教师创造良好的学习条件和进修机会,切实提高县本培训的实效性和校本培训的针对性。

当然，“全面改薄”后，边疆民族地区义务教育的均衡发展还有赖于民族文化等非正式制度的保障。义务教育均衡发展目标的最终实现需要政府的有力推动，需要社会、学校和个人的共同参与，更需要制度上的不断探索和创新。

云南民盟第四届教育研讨会征文

作者：民盟昆明市委  徐萍