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深入推进社区矫正工作是建设幸福新云南面临的紧迫任务
[作者:昆明政协发布时间:2018-09-11 14:55来源:]

 

政协昆明市委员会

 

建设幸福新云南是一项规模宏大的系统工程,内容涉及经济建设、政治建设、文化建设、法治建设、民生保障、社会管理等方方面面。在社会管理中,如何化消极因素为积极因素,最大限度地增加社会和谐因素,最大限度地减少社会不和谐因素,是创新社会管理面临的一项重要任务,也是建设幸福新云南必须解决的一个重要问题。深入推进社区矫正工作,就是完善中国特色刑罚执行制度、最大限度地增加社会和谐因素、最大限度地减少社会不和谐因素的重要举措,对于维护社会稳定和谐具有十分重要的意义,因此,省委书记秦光荣在《努力加强和创新云南社会管理,进一步优化科学发展和谐发展跨越发展环境》的重要讲话中特别强调“在对社会闲散人员、精神疾患人员、吸毒人员、艾滋病患者、刑释解教人员、社区矫正对象等特殊人群的教育、管控方面,我省的相关机制、体制、技术尚未健全完善,还有很多艰苦细致的工作需要去做”。为贯彻落实秦光荣书记的指示精神,进一步促进特殊人群的管理服务工作,昆明市政协社法委于201246月组织部分委员、顾问、专家,对全市社区矫正工作开展情况进行了专题调研。

一、昆明市社区矫正工作情况及特点

社区矫正是非监禁刑罚执行方式,是指将符合法定条件的罪犯置于社区内,由专门国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。昆明市于20056月在盘龙区开始社区矫正试点工作,20092月在全市全面推开,截止今年331日,全市累计接收社区矫正对象4111人,解除矫正1718人,重新收监0人,重新犯罪14人,现有在册矫正对象2393人。从昆明市社区矫正工作情况看,有以下几个特点:

(一)党委、政府高度重视,建立了三级组织领导体系。成立了以市委常委、政法委书记为组长、市政府分管领导为副组长,市综治、法院、检察院、公安、司法、民政、人社、编办、工商、税务、工会、妇联、共青团等13个部门负责人组成的社区矫正工作领导小组,并在市司法局设立了领导小组办公室,负责社区矫正日常工作;14个县(市)区及5个开发(度假)区均成立了工作领导小组;全市大部分乡镇(街道)也成立了相应的工作机构。市司法局设立了社区矫正工作管理处,大多数县(市)区司法局设立了社区矫正工作管理科,专门负责社区矫正管理工作。社区矫正工作全面启动后,各县(市)区都成立了以人民调解员、治保主任、村(居)委会干部和退休人员组成的志愿者队伍,全市现有社区矫正志愿者1882人。特别是2010年,昆明市以政府购买服务的方式,向社会公开招聘了128名大学生作为从事社区矫正的专职工作者。目前,全市基本形成了党委政府统一领导,政法委牵头,司法行政机关具体实施,相关职能部门密切配合,司法所承担日常工作,社区基层组织和社区群众广泛参与的工作格局。

(二)积极探索创新,不断完善社区矫正工作机制。为推进社区矫正工作制度化、规范化、法制化建设,在《社区矫正实施办法》出台之前,昆明市结合试点经验,先后制定了《昆明市社区矫正工作实施方案》、《昆明市社区矫正对象管理工作规定》、《昆明市社区矫正衔接工作若干规定》、《昆明市社区矫正对象计分考核规定》、《昆明市社区矫正对象考核奖惩办法》、《社区矫正工作者管理手册》等一系列规范性文件,各县(市)区也结合各自的实际,制定了相应的制度,对社区矫正工作的内容、制度、纪律、职责及矫正对象的衔接、日常管理、考核奖惩等工作做了具体规定,为确保全市社区矫正工作依法规范开展奠定了基础。

(三)采取多种教育矫正方法,努力提高矫正质量。昆明市围绕对社区服刑人员的教育矫正、监督管理、帮困扶助三项主要任务,探索了许多行之有效的矫正方法。一是完善公、检、法、司之间的工作衔接制度。晋宁、石林、嵩明、安宁司法局与当地法院、监狱建立了社区服刑人员工作衔接制度,由法院、监狱将社区服刑人员判决书、矫正通知书直接送达司法局,有效减少了社区服刑人员的脱管漏管。二是组织矫正对象开展社区服务,强化其服刑意识。西山区在社区残疾人康复站、五华区在荷叶山公园分别建立了矫正对象服务基地,组织矫正对象参加服务性劳动。三是坚持以人为本,帮助矫正对象解决实际困难。据统计,三年来全市共为3921名矫正对象落实了责任田,为443名矫正对象落实了低保,为982名矫正对象提供了就业、就学服务。四是创新教育形式。盘龙区总结出“三三三”工作思路(三个延伸、三个结合、三个阶段)和“教、情、理、紧、正”五字工作法,尤其是该区金辰街道创造的“六法”(组团帮教法、心理疏导法、阳光激励法、真情感化法、专家点评法、感恩反哺法)帮教措施,收到了很好的效果。

(四)注重投入,努力提升社区矫正管理工作科技化水平。市财政将社区矫正工作经费列入年度预算,每年安排8万元专项业务经费。盘龙区高度重视社区矫正工作,每年安排社区矫正工作经费92万元。昆明市还出台政策,要求各县(市)区以政府购买服务的方式,按人//1500元的工资标准,招聘198名大学生作为社区矫正专职工作者。今年4月,昆明市司法局与市电信分公司合作建立了“社区矫正信息管理系统”,通过该系统可以实现省、市、县(区)、乡镇(街道)司法机关四级联通,以无线网络和卫星定位技术,对矫正对象进行全天候实时位置监控。

二、当前社区矫正工作中需要解决的主要问题及原因

(一)对社区矫正工作重要性认识不到位。一是极少数领导干部对社区矫正工作重要性认识不到位,表现为对社区矫正工作采取应付态度,没有把社区矫正工作摆上应有的位置,不注意对社区矫正工作进行调查研究,更谈不上帮助解决社区矫正工作中遇到的困难和问题。二是少数从事社区矫正的工作人员认识不到位,表现为工作热情不高、干劲不足,不愿做艰苦细致的工作,对工作应付了事,存在着畏难情绪和等靠要思想。三是群众认知度不高。社区矫正是一个新生事物,群众对社区矫正认识比较模糊,特别是受我国重刑文化传统的影响,部分群众认为,罪犯应该放在监狱里改造,放到社区来会增加社区不安定因素。造成这个问题的原因:一是对领导干部和社区矫正工作人员教育不够;二是对社区矫正进行社会宣传力度不够。

(二)社区矫正缺乏可操作的法律依据,执行主体缺乏“刚性”管理手段。社区矫正要完成刑罚的有效执行,必须有完备的法律保障,而我国刑法、刑事诉讼法、监狱法对社区矫正的规定,几乎是空白。目前依据的《社区矫正实施办法》仅是政策性规定,缺乏法律效力,这就造成以下一些问题:一是没有明确规定司法行政机关刑罚执行的法定权力,这与司法行政机关执行主体的地位不相符,由于司法行政机关没有必要的强制力而使矫正工作难以开展,对一些不服管的矫正对象缺乏“刚性”管理手段,使司法行政机关处于一种“权力有限、责任无限”的尴尬境地。二是没有根据社区服刑人员的人身危险程度不同而给予级别处置。在5类社区服刑人员中,管制和缓刑的罪犯,一般罪行较轻,社会危害性和人身危险性较小;被暂予监外执行的罪犯其主要原因是生理上的,其人身危险性较高,一旦生理条件改善,就具备再次危害社会的能力,因此,对不同的矫正对象应当采取不同的矫正措施。三是奖惩措施不完善,缺乏有效的激励机制。应当通过完善奖惩措施,让社区服刑人员感到积极改造必有好前途,消极改造或抗拒改造必会受到法律制裁。四是社区矫正对象面过窄。从国际国内发展趋势看,无论是基于人权保障的需要,还是人道主义的需要,社区矫正对象的范围应该是越大越好。产生这些问题的主要原因是社区矫正立法工作滞后。

(三)司法机关之间工作衔接不够紧密,协调配合机制亟待完善。从调研情况看,司法机关之间在社区矫正工作衔接上还存在以下一些问题:一是法律文书和相关材料不齐备;二是矫正对象已报到登记,而有关法律文书和相关材料未送达;三是社区服刑人员中还存在“人户分离”的问题;四是对本地判处的管制、缓刑人员和外地裁定和批准的假释、监外执行人员的信息不能及时送达监管地,导致监管工作滞后;五是审前社会调查制度尚未建立;六是检察院对社区矫正各个环节的法律监督尚未制定出具体的工作程序和制度;七是司法所与公安派出所之间尚未建立信息互通、执法联动等方面的工作机制。形成这些问题的主要原因是司法部门之间协调配合机制不健全不完善。

(四)基层司法所力量薄弱,社区矫正队伍素质不适应工作需要。一是基层司法所力量薄弱。按新的《社区矫正实施办法》规定,社区矫正工作由司法所具体实施,但司法所现有力量很难胜任。以昆明市为例,全市共有135个司法所,平均每个所有1.5个工作人员;全市现有在册矫正对象2393人,平均每个所要承担17.7人的矫正任务。工作人员与矫正对象的比例明显失衡,加之矫正对象大幅快速增长的趋势,增加司法所工作人员已是不容回避的问题。二是社区矫正队伍素质不适应工作需要。目前,社区矫正队伍中普遍缺乏法律、心理、教育、社会工作等方面的专业人员。三是社区矫正专职工作人员待遇偏低。昆明市为解决社区矫正工作力量不足、素质不高的问题,决定以政府购买服务的方式,招聘198名大学生作为社区矫正专职工作人员,专业限制在法律、教育、心理学三类。2010年以来,共招录了170名大学生,但因待遇偏低,已有42人辞职,剩下的128人仍处于不稳定状态。昆明市确定的社区矫正专职工作人员的工资标准是月工资1500元,扣除应缴纳的“五险一金”后,实际月收入只有1100元左右,与2010年昆明市城镇在岗职工月平均工资2867元相比,差距实在太大,这样的待遇是不可能留下高素质人才的。造成上述问题的原因:一是对社区矫正工作人员的培训力度不够;二是社区矫正工作经费不足。

(五)经费不足,是制约社区矫正工作健康发展的关键问题。开展社区矫正工作,涉及召开相关工作会议,开展业务培训,制作台帐档案,招聘社区矫正工作者,建立社区矫正动态监控信息管理平台,组织矫正对象开展社区服务活动,建立矫正对象服务基地等项工作,这些工作都需要经费保障。因此,建立社区矫正工作经费全额保障制度已是刻不容缓的问题。从昆明市的情况看,目前仍有8个县(区)社区矫正工作经费未列入财政预算,其中7个县(区)既未列入财政预算,也没有其他经费保障。由于经费保障不到位,导致许多实际工作无法开展。造成这个问题的主要原因是社区矫正工作经费全额保障制度尚未建立。

三、进一步加强和改进社区矫正工作的建议

(一)加大社区矫正工作宣传教育的力度。各级党委、政府及政法部门要进一步统一思想,提高认识,明确开展社区矫正工作是促进经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定的需要,是贯彻落实宽严相济刑事政策的需要,是提高罪犯教育改造质量的需要,是推进司法体制和工作机制改革的需要,对于完善中国特色刑罚执行制度、降低刑罚执行成本、提高刑罚执行效率、最大限度地增加和谐因素、最大限度地减少不和谐因素具有十分重要的意义,自觉从贯彻落实科学发展观和中央决策部署的战略高度,增强责任感和紧迫感,积极为维护社会和谐稳定作贡献。同时,要加大社区矫正工作宣传力度,充分运用新闻媒体和各种宣传形式,对社区矫正工作进行社会宣传,切实提高群众对这项工作的知晓率、认同度,让社会更加了解、关心、支持、参与这项工作,为社区矫正工作营造良好的社会氛围。

(二)加快社区矫正立法工作步伐。鉴于我国立法工作采用自下而上的惯例和中央立法周期长、地方立法周期短的实际,建议由省法制办牵头,组织省高级法院、省检察院、省公安厅、省司法厅及相关部门共同制定《云南省社区矫正工作条例》。昆明市作为全省社区矫正工作试点地区,开展社区矫正工作已经7年,工作中基本形成了统一、完整、配套的规范性制度,有一些好的做法和经验,希望省里能认真加以总结,将其纳入《条例》。同时,希望《条例》在以下几个方面有新突破:一是将社区矫正“五种对象”的执法权赋予司法行政机关。司法实践证明,管理权与执法权分离,不利于对社区矫正对象实施有效管理,两个执行主体管理,往往容易形成大家都管或者大家都不管,造成脱管漏管,还是由一个执行主体统一管理、执法为好。二是要准确定位社区矫正工作人员的执法身份。社区矫正是一项严肃的刑罚执法工作,执法对象是正在服刑的罪犯,因此,工作人员必须具备合法的执法身份。建议参照法院和检察院的做法,实行聘任制司法警察制度,并授予警衔,这样既可解决因编制限制导致司法所人手不足的问题,又可解决司法所在社区矫正工作中遇到的执法尴尬。三是要在建立社区矫正工作经费全额保障制度方面有新突破。根据云南省贫困地区多的特点,建立以省财政保障为主的分类别的社区矫正工作经费全额保障制度。

(三)加紧完善司法部门之间的协调配合机制。要进一步明确司法各部门的具体职责和分工,完善司法部门之间的协调配合机制,共同做好社区矫正工作。要围绕加强对社区服刑人员监管、提高教育改造质量这个核心和降低重新犯罪率这个“首要标准”,进一步建立健全社区服刑人员接收、管理、考核、奖惩、解除矫正等各个环节的工作制度。当前要重点建立两项制度:一是建立审前社会调查制度。即法院对依法可能适用非监禁刑的案件,在作出判决前,可委托被告人居住地的社区矫正机构对其基本情况、一贯表现和社会关系等进行调查,并提出书面调查报告和是否适用非监禁刑的评估意见,供法院在量刑时参考。二是建立司法所与公安派出所在社区矫正工作中信息互通、执法联动制度,严防社区服刑人员脱管漏管和不服监管。

(四)加强社区矫正工作机构和队伍建设。加强机构和队伍建设是社区矫正工作的组织保证,根据中央要求,建议认真解决下列问题:一是在县以上司法行政机关设立专门的社区矫正工作机构,将其纳入当地政府年度目标考核内容,予以检查考核。二是为社区矫正任务较重的司法所招聘1名以上社区矫正专职工作人员,其待遇应当高于当地城镇职工月平均工资,最好的办法是实行聘任制司法警察制度,如暂时不能解决,也要在司法所在编在职人员中解决1人以上司法警察身份问题。三是进一步完善社会工作者和社会志愿者的聘用、管理、考核、激励机制,加强社区矫正工作队伍的培训,提高队伍综合素质,增强做好社区矫正工作的能力和水平。

(五)加紧建立社区矫正工作经费全额保障制度。中央要求:“建立社区矫正经费的全额保障制度,将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等纳入财政年度预算,并根据工作发展的需要,建立社区矫正经费动态增长机制”。从调研情况看,目前社区矫正工作经费主要由县、乡两级财政保障,在五级财政保障中县、乡两级财政保障能力是最弱的,特别是云南省贫困地区多,因而造成许多贫困地区无力保障社区矫正工作经费。根据云南省贫困地区多的特点,借鉴外省的做法和经验,建议建立以省财政保障为主的分类别的社区矫正工作经费全额保障制度,由省、市(州)、县、乡四级财政按比例予以保障,对贫困县主要由省、市(州)两级财政保障,对特别贫困县全部由省、市(州)两级财政保障。保障标准,可根据各地不同情况分别测算确定,同时,应明确规定社区矫正工作经费实行专款专用。