在中国人民政治协商会议昆明市第十四届委员会第二次会议上，九三学社昆明市官渡区委员会副主委董明题为《构建利益平衡机制以法商思维推进昆明城市更新改造》的发言被选为大会书面发言。

如何解决昆明城市更新改造中存在社会投资人、运营商积极性不高，征迁难，项目烂尾、纠纷多，更新改造工作推进不畅等问题，让我们一起走进董明委员的这篇大会发言。

构建利益平衡机制以法商思维推进昆明城市更新改造

九三学社界别，云南律知律师事务所执行主任

董 明

各位领导、各位委员：

我发言的题目是：构建利益平衡机制，以法商思维推进昆明城市更新改造。

昆明城市更新改造中存在社会投资人、运营商积极性不高，征迁难，项目烂尾、纠纷多，更新改造工作推进不畅等问题。并基于利益不平衡及操作不规范，存在不少法律纠纷，主要包括：政府行政行为或程序合法性问题，比如行政许可或不予许可的行为是否合法、是否可撤销，拆除违章建筑或对有关建筑物进行征收的程序或有关文件是否合法、适当等；与城市更新或建设项目相关的合同纠纷，比如拟参与改造项目的主体之间的合作合同、委托合同等效力争议、违约纠纷，或被改造标的物承租人与出租方因标的物被纳入改造项目导致租赁合同的履行障碍或被解除等发生的争议，或者标的物被征收导致共有人之间、产权人与使用人之间发生的补偿分配争议等；因实施项目改造引发的纠纷，比如项目改造费用承担纠纷、业主因改造项目存在质量问题而拒交使用费或要求拆除引发的纠纷、个别业主不同意改造而进行阻碍引发合同违约问题或侵权赔偿纠纷等。

针对以上问题，建议“留改拆”并举，牵住“利益”这一牛鼻子，构建利益平衡机制，有效平衡政府、权利主体、社会投资主体、运营主体之间的利益分配，推进昆明城市更新立法，规范各方行为，以法商思维推进昆明城市更新改造。

一、 构建城市更新主体利益平衡机制

按照住房和城乡建设部《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）关于住宅容积率≤3.1及建筑高度≤80米的限制性要求，及2021年8月30日《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）的要求，结合昆明城中村改造项目及三旧改造连片开发项目的特殊性，特别是未启动改造的城中村，绝大部分均属于现状容积率高、经济难以平衡，继而导致合作企业无法参与改造建设的实际情况，建议加快构建城市更新利益主体平衡机制，提高社会投资人、运营商、被征地人的积极性。

二、 市级立法，系统性谋划、提高协调融合度、合理分工，规范工作

在不违反上位法、顶层政策的前提下，建议结合我市实际，制定地方性法规或政府规章，形成国家政策+地方性法规（政府规章）+技术规范的城市更新改造体系，明确改造模式及其流程指引，报批报规具体程序，多元主体的利益保障，市场主体参与办法及资金回报模式，行政许可、行政审批事项指引、争议解决等，让所有参与主体能“明明白白办事”，所有工作有章可循。

三、 借鉴深圳、北京等地经验，立法创设解决机制，破解“钉子户”等征迁难题

如：设立“个别征收+行政诉讼”机制——旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于95%，政府可以对未签约部分房屋实施征收，被征收人不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼；又如：项目实施方案生效后，农村集体组织可以依据《土地管理法》报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权；再如：审视《昆明市中心城区零星土地整合实施办法》（昆政发[2012]号）第六条“在短时间内难以完成零星土地征收及地上房屋征收搬迁，或难以取得用地指标等导致零星土地整合手续办理时间过长的特殊情况下，为不影响已取得建设用地使用权的建设项目正常推进，在建设单位与土地储备部门签订协议并按协议缴纳零星土地整合履约保证金、土地储备部门出具缴纳凭据后，相关部门可办理后续相关手续，但在办理建设工程规划核实前须完成零星土地整合”规定的缺陷，解除完成零星土地整合与项目规划核实的挂钩，避免建设单位“困在最后一步”。

四、 加强城市更新项目资金监管

城市更新改造资金构成复杂多样，有政府投资资金，有社会资本投资资金，有群众自筹资金等。资金的到位及使用情况直接关系到项目的成败。建议健全资金协调监管机制，成立城市更新改造资金监管领导小组，对资金的使用情况进行全程监管。如建立由政府主管部门牵头，纪检监察、发改、财政、审计、属地街道（乡镇）、企业代表、社区居民代表参与的联席会议制度，加强政府部门间和各出资方代表的沟通协商，加强对城市更新专项资金分配使用、资金拨付的监督检查，实行资金使用事前、事中、事后的全过程监管，投资人征迁资金、项目保证金足额留存及专户管理封闭运行，杜绝项目资金互相拆借使用等情况，增加资金管理使用的透明度，确保资金安全规范高效使用。

五、 加强政府各部门依法行政和高效作为

按照“服务+管理”理念，转变政府职能，寓管理于服务，重视群众的利益和诉求，积极服务于各参与主体。熟悉事务相关法律法规、规范性文件以及城市更新操作指引等。遵循法定的程序、权限履行责任，既不失职又不越位。以完善的制度、公开的政务，简化的流程，减少权力寻租和贪腐，提高效能。形成“事前防范、事中控制为主，事后补救为辅”的法律风险防范机制。

发言完毕，谢谢大家！